Introdução
No Brasil, a ideia de seguro
social surgiu no final do século XX, onde os trabalhadores de uma empresa, sem
a participação direta do poder público, sentiram a necessidade de criar fundos
de auxílios, a fim de garantir a subsistência quando impossibilitados de
trabalhar (BATICH, 2004). As primeiras iniciativas de benefícios
previdenciários nasceram na Alemanha, em 1883, durante o Governo do Chanceler
Otto Von Bismarck, em resposta às greves e pressões dos trabalhadores. O modelo
bismarckiano é um sistema de seguros sociais no qual o montante das prestações
é proporcional à contribuição efetuada; os recursos são provenientes da
contribuição direta de empregados e empregadores, baseada na folha de salários
(HUBER, 1965); em relação à gestão, cada benefício é organizado em Caixas
geridas pelo Estado, com participação dos contribuintes, ou seja, empregadores
e empregados (BOSCHETTI, 2003), com o objetivo de ajudar a reduzir a pobreza,
fornecer a segurança e a continuidade da renda e reduzir a desigualdade entre as
famílias (ALBER, 1989).
A Previdência Social
instaurada no Brasil apoiou-se no princípio político alemão, definido pela
expressão Sozialstaat (Estado Social) e, por isso, apresentou algumas
semelhanças com o modelo bismarckiano, tais como o sistema de repartição, o
financiamento tripartite e a necessidade de contribuição prévia para a
concessão de benefícios, formando as bases da atual estrutura previdenciária.
Tanto no Brasil quanto na Alemanha, o que se percebe é que a expansão das
políticas ligadas ao seguro social ocorreu em um contexto marcado por intensas
mudanças sociais que acompanharam a modernização da sociedade, as demandas
impostas pelo aumento dos riscos e situações de emergência, a exigência por
direitos sociais, a necessidade de regular os movimentos reivindicatórios, o
enfraquecimento de instituições tradicionais de assistência como a família e a
igreja e a insuficiência do mercado em prover o bem-estar social.
Além disso, verifica-se que as
políticas previdenciárias surgiram em um contexto marcado pelo início da
industrialização e urbanização, em que as demandas por melhores condições de
vida foram aumentando e expandindo a necessidade de proteção social por parte
do Estado, como forma de dispersar a ameaça dos movimentos operários à ordem social
do país. A partir de então, a proteção pública se ampliava à medida que
aumentava a necessidade dos trabalhadores por melhores condições de vida,
demandando uma grande quantidade de recursos públicos para o investimento em
áreas sociais, redefinindo o papel liberal que o Estado desempenhava no antigo
sistema. Portanto, a Previdência Social brasileira emerge devido aos efeitos
negativos que o processo de produção capitalista ocasionava, sendo necessário
socializar os custos da força de trabalho, a fim de promover melhores condições
de vida para a classe trabalhadora.
O surgimento da Previdência
Social no Brasil data de 1923, ano em que foi promulgada a Lei Eloy Chaves,
considerada a primeira lei a regular o sistema previdenciário brasileiro. Até
então, as primeiras iniciativas de caráter assistencial e beneficente de
proteção social eram realizadas por instituições ligadas à religião, como as
Santas Casas de Misericórdias, que não contavam com a participação de entidades
públicas.
Alguns estudos como os de
Malloy (1979), Santos (1979), Oliveira e Teixeira (1989), Azeredo (1993) e
Santos (2009) trazem aspectos relacionados com a evolução histórica do sistema
de proteção social no Brasil, com destaque para as áreas da saúde, da
assistência social e da previdência social, com foco para as questões políticas
(Malloy, 1979; Azeredo, 1993) financeiras e orçamentárias (Oliveira & Teixeira,
1989; Santos, 2009).
O objetivo do trabalho
consistiu em traçar a evolução da Previdência Social brasileira nos 90 anos de história,
com o intuito de identificar possíveis obstáculos e entraves em seu percurso
para a efetivação dos direitos sociais, bem como entender quais fatores ao
longo destes anos contribuíram para a construção da atual situação financeira
do sistema previdenciário brasileiro. Por meio de uma análise bibliográfica,
utilizou-se uma abordagem historiográfica, reconstituindo o desenvolvimento da
Previdência Social brasileira, a fim de compreender os fatores que acarretaram
o seu surgimento, expansão e crise, permitindo identificar principais atores e
condicionantes desta formação. Segundo Pimentel (2001), o estudo baseado em
documentos, sejam revisões bibliográficas ou pesquisas historiográficas,
conseguem extrair deles toda a análise, organizando-os e interpretando-os
segundo os objetivos da investigação proposta.
A fim de facilitar o
entendimento acerca das diferentes fases da formação da Previdência Social
brasileira, os 90 anos que marcam o cenário previdenciário foram divididos em
cinco momentos distintos, de acordo com os estudos de Malloy (1979), Oliveira e
Teixeira (1989), Vianna (1998) e Santos (2009), em que foram analisados os
aspectos relacionados com as questões financeiras e políticas, bem como a
influência dos modelos da administração pública na formação das políticas
previdenciárias.
O primeiro período (1923 a
1930) marcou o início do sistema previdenciário brasileiro, com a promulgação
da Lei Eloy Chaves e a criação das Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPs),
apresentando, por um lado, uma expansão da cobertura dos benefícios, e do
outro, uma intensa fragmentação das classes sociais.
O segundo período (1931 a
1945) caracterizou-se por políticas de cunho contencionista e de restrição
orçamentária, com a unificação das CAPs em grandes Institutos de Aposentadorias
e Pensões (IAPs).
O terceiro período (1946 a
1963) ficou conhecido como o período da redemocratização, sendo marcado por
forte elevação das despesas e a passagem do sistema de capitalização para o de
repartição. Além disso, houve um intenso debate sobre como a Previdência Social
deveria ser encarada, como sendo um seguro social oriundo da visão neoliberal
ou como seguridade social, com reflexos da nova ordem social que se instaurava
no mundo pós-guerra, onde o Estado seria responsável por manter o bem-estar
social e promover a política de Welfare Sate no país.
O quarto período (1964 a 1988)
é visto por Draibe (1990) como sendo a era da consolidação institucional e da
reestruturação conservadora, em que a ditadura militar investe em políticas de
cunho social como forma de legitimar o poder, aumenta a cobertura dos
benefícios, mas provoca desigualdades e grande estratificação social, já que
não conseguia atender a toda população.
O quinto e último período
(1988 a 2013) é visto como uma fase em que o país promove uma reconstrução
política, social e econômica, de bases progressistas, com o inicio da Nova
República e a promulgação da Constituição Federal em 1988. Neste período inicia-se
também uma onda de reformas administrativas na Previdência Social (1998, 2003,
2005) que acaba alterando as regras instauradas na Constituição Federal, com a
finalidade de equilibrar as finanças e minimizar a crise fiscal que o Estado
havia enfrentado nos últimos anos.
Evolução Histórica da Previdência Social no
Brasil e suas implicações no contexto atual
Pré-1923: Os antecedentes da Previdência Social
O marco legal do surgimento da
Previdência Social no Brasil data de 1923 e, de acordo com Oliveira e Teixeira
(1989), autores como Donnangelo (1975) e Braga (1978) e, mais recentemente
Silva (2010), desconsideram as medidas adotadas antes dos anos 1920 no contexto
previdenciário, pelo fato de que elas teriam pouca importância quantitativa,
uma vez que abrangiam uma parcela pouco significativa dos assalariados e também
devido à ausência do Estado nestas instituições, que passou a ter papel ativo
apenas em 1923 com a criação das CAPs.
Entretanto, no final do século
XVIII surgem algumas tentativas de criar instituições de natureza
previdenciária no Brasil, quando em 23 de setembro de 1795 nasce o “Plano de
Beneficência dos Órfãos e Viúvas dos Oficiais da Marinha”. Em 1827, é criado o
Meio Soldo do Exército. Em 1835, cria-se o Montepio Geral da Economia, programa
de amparo ao socorro dos funcionários do Ministério da Economia (MONGERAL,
1835), abrangendo todos os funcionários do Estado (Pereira, Niyama, Sallaberry,
2013). Neste período, o Brasil vivenciava o seu período Regencial, em que houve
uma unidade territorial e a discussão sobre o grau de autonomia das províncias
e a necessidade de centralizar o poder. A população estava descontente com o
poder central e, por isso, as tensões sociais ganhavam cada vez mais espaço e o
governo se preocupava em manter a ordem política e preservar seus interesses.
O ano de 1889 foi importante
para a configuração da história do Brasil, pois os ideais republicanos tomaram
espaço e as insatisfações dos militares culminaram na proclamação da República,
com um compromisso de modernizar o país e superar os entraves para o
desenvolvimento econômico. No entanto, os anos posteriores foram marcados por
insatisfações no campo social e constantes revoltas por melhores condições de
vida.
Nos primeiros anos da
República Velha, que vai de 1889 a 1919, foram adotadas medidas que favoreciam
algumas categorias de funcionários públicos como os do Ministério da Fazenda,
da Guerra e os operários do Arsenal da Marinha da Capital. Além disso, os
empregados da Estrada de Ferro Central do Brasil foram beneficiados com a
aposentadoria, sendo, posteriormente, estendida aos demais funcionários das
estradas de ferro da República (Oliveira & Teixeira, 1989). Antes mesmo da
institucionalização do sistema previdenciário, já se percebe o que Malloy
(1979), Draibe (1990) e Medeiros (2001) identificam como uma característica
marcante da Previdência Brasileira, que consiste no favorecimento de
funcionários ligados ao governo como uma forma de clientelismo e corporativismo
presentes em um modelo marcado por práticas patrimonialistas. Este sistema
repercutirá, um século depois, na Constituição Federal de 1988, com medidas
que, segundo Oliveira e Beltrão (2001), trouxeram um impacto financeiro
negativo para as receitas da Previdência Social.
Em 1888, conforme evidencia
Cardoso Júnior e Jaccoud (2005), surgiu a primeira legislação específica sobre
Direito Previdenciário. No entanto, só em 1891 é que a Constituição faz referência
à Previdência, no que se refere à aposentadoria em favor dos funcionários
públicos, dispondo no artigo 75 que “a aposentadoria só poderá ser dada aos
funcionários públicos em caso de invalidez no serviço da nação” (Martins,
2004 apud Silva, 2010 p. 4).[1]
O período da República Velha
foi marcado, por um lado, por uma atitude liberal do Estado diante das questões
trabalhistas e sociais e, por outro, pelos movimentos operários sindicais que
assumiam dimensão importante na sociedade, se posicionado de maneira cada vez
mais intensa contra essas políticas. Dessa forma, os princípios do liberalismo
econômico, com uma política estatal não intervencionista, caracterizaram os
primórdios da proteção social no Brasil e, por isso, durante quase todo o
período da Primeira República a questão social foi considerada um problema para
a classe política.
No início do século XX, o
Brasil se vê diante de uma nova realidade econômica e social, onde o avanço da
economia cafeeira abre espaço para o surgimento dos primeiros polos industriais,
formando além de um setor moderno de economia, uma classe operária no país.
Além disso, durante a Primeira Guerra Mundial, houve uma expansão da indústria
brasileira, resultado do declínio do comércio internacional e da intensa
necessidade de substituição das importações, aumentando, assim, o número de
trabalhadores sindicalizados e fortalecendo o movimento operário. É a partir
daí, principalmente nos anos compreendidos entre 1917 a 1919, que surgem as
manifestações dos trabalhadores, culminando em greves contra a postura liberal
do governo e a favor de uma legislação trabalhista. Assim, enquanto o processo
de industrialização se acelerava, o movimento operário procurava obter alguma
proteção no trabalho que levasse à criação de uma legislação social no país.
Cardoso Júnior e Jaccoud
(2005) lembram que a formação da legislação trabalhista brasileira aparece
concomitantemente à formação e à institucionalização da Previdência Social, uma
vez que, até 1923, não havia uma legislação destinada às questões trabalhistas
e sociais. Para estes autores, todas as regulamentações ajudaram a transformar
o status da questão social no país, sendo necessário, neste momento,
saber como regular o mundo do trabalho, associando ao assalariamento as
garantias no campo da proteção social. É neste contexto que se formam as bases
para a atuação do Estado social que, nas palavras de Huber (1965), surge como
um Estado da idade industrial moderna, que tenta superar o conflito entre
Estado tradicional e a sociedade industrial, vale dizer, sociedade de classes
por meio da integração social.
Oliveira e Teixeira (1989)
destacam que, diante de tais protestos, a estabilidade econômica e social ficou
ameaçada, aumentando a pressão sobre a necessidade de intervenção do Estado nas
questões sociais. Os autores complementam ainda que o fim da postura liberal e
a formação de uma legislação trabalhista não ocorrem em virtude de uma visão
“paternalista” por parte das classes dominantes, mas sim como resultado da
pressão dos trabalhadores que ameaçavam o plano econômico e político do
governo. Vianna (1998) explica esse contexto ao evidenciar que a força política
e organizacional dos trabalhadores, expressa por meio de greves e
reivindicações, induz a expansão da proteção social, mas que gera, em
contrapartida, um maior controle do Estado sobre os trabalhadores.
1923-1930: A criação das Caixas de
Aposentadorias e Pensões
O período que vai de 1923 a
1930 é considerado como sendo o primeiro da história da Previdência Brasileira,
iniciado com a promulgação da Lei Eloy Chaves, em 24 de janeiro de 1923, pelo
então Presidente da República Arthur Bernardes, cujo governo foi marcado por
uma instabilidade política, devido ao movimento tenentista e por uma repressão
aos movimentos reivindicatórios dos operários. Na visão de Malloy (1979), a Lei
Eloy Chaves lançou a base jurídica e conceitual sobre a qual o sistema de
Previdência Social seria construído, estabelecendo o seguro social como um meio
para lidar com as reivindicações sociais que emergiam e ameaçavam a
estabilidade do país. Esta fase foi também a primeira intervenção por parte do
Estado no sistema de proteção social brasileiro, com a criação das Caixas de
Aposentadorias e Pensões (CAPs). Porém, apesar de o governo ter criado as CAPs,
elas tinham natureza civil e privada, não havendo intervenção estatal direta no
que diz respeito à sua administração e financiamento. Para Costa (2005), a
primeira lei na área da Previdência Social não a instituiu como uma entidade
pública, sob a responsabilidade do Estado. Isso só viria a ocorrer na década de
1930, depois que houve o colapso da economia cafeeira, influenciando o
surgimento de uma nova conjuntura por meio da adoção do planejamento estatal.
As Caixas eram administradas
por comissões compostas pelos representantes das empresas e dos empregados.
Azeredo (1993) aponta que a forma com que as CAPs foram organizadas representa
a primeira manifestação de que o sistema previdenciário brasileiro estava
fundado sob as bases de um modelo privatista, com a vinculação por empresa,
autonomia em relação ao poder público e com um regime de capitalização que
reforçava o caráter mais liberal e independente do Estado.
Até então, a presença do poder
público só existia na forma de um controle à distância por meio do Conselho
Nacional do Trabalho (CNT) e de agências externas que, por meio dos contratos,
exerciam atividade corretiva. No entanto, não se pode deixar de considerar que,
apesar dessa inovação dos contratos, o modelo patrimonialista sempre esteve
presente no sistema previdenciário brasileiro, já que, conforme afirma Medeiros
(2001), a Previdência Social contribuiu para a criação de divisões na classe
trabalhadora e incentivou entre os trabalhadores uma mentalidade particularista
e dependente do clientelismo do Estado. É por esses e outros fatores que Malloy
(1979) destaca que o desenvolvimento do seguro social no Brasil esteve
diretamente ligado à reafirmação do domínio de um Estado patrimonial.
Em relação ao financiamento
das Caixas, esse era feito pelos empregados (3% dos vencimentos), pelas
empresas (1% da renda bruta) e pelos consumidores (1,5% sobre o consumo dos
serviços da empresa, cobrado através dos impostos sobre os preços, sendo
recolhidos pela própria empresa e depositados na conta bancária de sua
respectiva caixa, Oliveira e Teixeira (1989)) e recursos menores como entrada
para admissão nas Caixas, multas, donativos, dentre outros. Essas contribuições
eram depositadas na conta de aposentadoria e pensões da própria empresa. Isto
demonstra que, tanto a parte administrativa quanto a financeira do sistema eram
realizadas entre as empresas e as caixas, não havendo participação efetiva por parte
do Estado na esfera previdenciária.
Oliveira e Teixeira (1989)
citam como características deste período uma amplitude no plano de atribuições
das instituições e prodigalidade nas despesas. Em virtude desta concessão ampla
de benefícios, houve aumento do número de aposentadorias concedidas aos
trabalhadores, representando o início de um problema financeiro entre despesas
e receitas que se agravaria anos depois. A Tabela 1 traz a evolução da receita,
das despesas com aposentadorias e pensões, do saldo e reservas da Previdência
Social Brasileira de 1923 até 1930 em relação à receita total.
Pela análise da Tabela 1,
percebe-se que as políticas benevolentes da época fizeram com que os custos com
aposentadorias e pensões se elevassem até 1930 a quase 65% da receita, sendo
que, até meados de 1929, tanto os saldos, como as reservas apresentavam queda
significativa ao longo dos anos. Santos (2009) evidencia o caráter
financeiramente insustentável deste período que, aliado ao pequeno número de
segurados e a pouca capacidade financeira, agravava a situação.
É importante destacar que
neste período houve a chamada política do café com leite em que os presidentes
eleitos eram oriundos ou da elite paulista produtora de café ou da elite
pecuarista mineira. Essa política foi facilitada pela formação de uma economia
dependente da exportação de produtos agrícolas como o café. No contexto
mundial, a crise norte-americana ocorrida em 1929 pela quebra das Bolsas de
Valores fez com que um dos seus maiores mercados, no caso os Estados Unidos,
diminuíssem drasticamente as compras, afetando diretamente a economia
brasileira. Essa crise agravou a hegemonia do poder da oligarquia cafeeira,
além do desaquecimento da economia, colocando os operários em situações cada
vez mais precárias, aumentando as revoltas e as manifestações. Foi neste
momento que Getúlio Vargas assumiu o poder, instaurando uma nova fase nas
políticas previdenciárias.
Os anos de 1931-1945: Período contencionista da
Previdência Social
Em virtude do modelo de
expansão de despesas caracterizado pelo período de criação das CAPs (1923-1930)
e aumento do número de beneficiários, o novo período que se segue é marcado por
um modelo de contenção de despesas e restrição orçamentária. Os gastos por
segurado com pensões e aposentadorias, a partir de 1930, começaram a declinar
e, por outro lado, o saldo e as reservas aumentam a cada ano, atingindo seu
ápice em 1939, representando 70,8% e 9,5% da receita, respectivamente.
Este período foi marcado por
uma política menos pródiga e menos benevolente, sendo mais restritiva e,
principalmente, mais preocupada com a acumulação de reservas financeiras do que
com a prestação de serviços. Após a instabilidade evidenciada durante a Grande
Depressão, provocada pela crise de 1929 e pela Segunda Guerra Mundial, que
afetou a economia e a política brasileira, a previdência passou a integrar a
estratégia do Estado, a fim de impulsionar a acumulação capitalista no sistema
interestatal em torno da produção e do consumo (Costa[2] , 2005). E, para se acumular as reservas, os
benefícios dos trabalhadores sofriam reduções em prol de uma política
contencionista, conforme demonstram os dados da Tabela 2.
Tabela
2: Evolução
do Valor Real Anual Médio das Aposentadorias e Pensões na Previdência Social
Brasileira (1931-1945) - Valores corrigidos pelo IGP-DI 02/1944, de Cruzeiros
1976 para Reais 2015).
|
|
APOSENTADORIAS
|
PENSÕES
|
|
Anos
|
Valor
|
Valor
|
|
1931
|
18.442,37
|
3.415,19
|
|
1932
|
17.187,88
|
3.966,55
|
|
1933
|
17.583,67
|
3.694,88
|
|
1934
|
17.083,96
|
3.993,56
|
|
1935
|
16.394,81
|
4.043,56
|
|
1936
|
13.756,31
|
2.860,87
|
|
1937
|
12.926,63
|
2.628,03
|
|
1938
|
11.989,35
|
2.784,38
|
|
1939
|
11.122,65
|
2.323,05
|
|
1940
|
10.223,60
|
2.377,65
|
|
1941
|
8.619,56
|
1.872,56
|
|
1942
|
7.305,95
|
1.718,70
|
|
1943
|
6.648,43
|
1.826,23
|
|
1944
|
5.744,86
|
1.536,55
|
|
1945
|
5.871,26
|
2.124,27
|
Fonte:
Adaptado Oliveira e Teixeira (1989)
Como se observa, o valor médio
dos benefícios da aposentadoria e das pensões no período de 1931 a 1945 teve
uma redução considerável, passando de R$ 18.442,37 em 1931 para R$ 6.648,43 em
1945, no caso das aposentadorias, e R$ 3.415,19 em 1931 para R$ 1.826,23 em
1945, no caso das pensões. Este período foi marcado por uma política menos
pródiga e menos benevolente, sendo mais restritiva e, principalmente, mais
preocupada com a acumulação de reservas financeiras do que com a prestação de
serviços.
A partir de 1933, surge uma
nova forma de organizar a Previdência, por meio da aglutinação das CAPs,
formando os Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs), que englobavam
grandes grupos profissionais. Este período foi
marcado por um corporativismo burocrático que, para Costa (2005), norteou a
formação dos Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAPs), fundindo as CAPs e
fortalecendo a parte administrativa e financeira do sistema.
Neste período, houve ainda a
incorporação no sistema político de um setor considerável das classes médias
urbanas, baseado na consolidação da participação da classe média (Malloy, 1979;
Bresser Pereira, 2008). Neste modelo, diferentemente do modelo patrimonialista,
o poder emana das normas, das instituições formais, e não do perfil carismático
ou da tradição, mas que acabou refletindo os interesses dos que estavam no
poder em detrimento dos interesses públicos (Bresser Pereira, 2008). Neste
contexto, a ligação da burocracia com as políticas sociais se dá, segundo
Esping Andersen (1991, p.92), na medida em que o Estado do Bem Estar Social é
“possibilitado também pelo surgimento da burocracia moderna como forma de
organização racional, universalista e eficiente”. A burocracia é entendida como
sendo um meio de administrar bens coletivos, mas é também um centro de poder em
si e, por isso, tenderá a promover o próprio crescimento. Na perspectiva de
Secchi (2009), a preocupação com a eficiência é central no modelo burocrático,
que impõe a alocação racional dos recursos, que na teoria weberiana é traduzida
em uma preocupação especial com a alocação racional das pessoas dentro da
estrutura organizacional. De acordo com Bresser Pereira (1996), o aparecimento
da administração pública burocrática em 1930, surgiu pela necessidade de se
desenvolver um tipo de administração que partisse não apenas da clara distinção
entre o público e o privado, mas também da separação entre o político e o
administrador público.
Medeiros (2001) mostra que
tanto as disfunções da burocracia como a falta de autonomia acabaram reduzindo
a capacidade redistributiva do Welfare State no Brasil, já que os
funcionários públicos constituíam um grupo comprometido com o governo, sendo,
então, resistentes à promoção de gastos sociais em detrimento dos interesses
corporativos. Além disso, outro fator que se observa, conforme Oertzen (1982),
é que o Estado do bem-estar, com sua sobrecarga burocrática, oferece retornos
previdenciários decrescentes, uma vez que parece existir mais em proveito dos
protetores do que dos seus protegidos. No contexto brasileiro, isso se
evidencia nos casos de corrupção que começaram, a partir da década de 1970, a
ameaçar o equilíbrio financeiro do sistema previdenciário (Oliveira &
Teixeira, 1989). Para Medeiros (2001), o caráter redistributivo das políticas
sociais depende das características da burocracia, uma vez que, onde o sistema
burocrático dependa de autonomia em relação ao governo, há maior chance de que
programas sociais que interessam apenas à classe dominante sejam efetivados.
Assim, conforme Benevides (2011), o sistema de proteção social que teve início em
1930, no Brasil, baseado na mediação entre o capital e o trabalho,
configurou-se como uma política voltada para os trabalhadores urbanos e uma
resistência por parte do governo às coalizões políticas e ao aumento dos gastos
sociais.
Ainda neste contexto e em
relação aos IAPs, o primeiro a ser criado foi o Instituto de Aposentadoria e
Pensões dos Marítimos (IAPM), em 1933 e, posteriormente, surgiram institutos de
outras categorias como o IAP dos bancários em 1934, o IAP dos Servidores do
Estado (IAPSE) em 1938 e, em 1940, cria-se o Instituto dos transportes e cargas
(IAPTEC) e dos comerciários (IAPC). Mais uma vez, verificam-se privilégios
obtidos pelos funcionários públicos que, através de seu instituto (IAPSE),
poderiam se beneficiar de funções de assistência médica, da Previdência e
também da Assistência Social, apesar do caráter restritivo apresentado pelos
outros institutos.
Outra característica dos
Institutos era que eles eram regidos pelo sistema de capitalização, criado em
1931, evidenciando a preocupação com a acumulação de capital. Uma das
estratégias utilizadas pela Previdência para aumentar a acumulação de reservas
foi o programa habitacional, criado não como um serviço oferecido pela
Previdência aos beneficiários, mas sim como uma forma de aplicação de capital
por parte dos institutos. A adesão a este programa era voluntária e o pagamento
ou o empréstimo das casas estavam relacionados às contribuições regulares dos
segurados.
Além disso, surge também o
termo “contribuição tripartite paritária”, com a equiparação das contribuições
das empresas, dos empregados e do Estado, que vigora até meados de 1960. Malloy
(1979) demonstra que esta forma corporativista das relações de trabalho,
característica do modelo burocrático, contribuiu para expandir o poder
funcional do Estado e para regulamentar e formalizar o poder de elites
administrativas. Neste modelo, a contribuição das empresas e do Estado não
poderia ser inferior à dos empregados. Assim, a substituição de um percentual
fixo de contribuição por parte das empresas para um valor variável que se
equiparasse com o dos segurados teve consequências que beneficiariam os
empregadores, já que este valor era influenciado por fatores externos.
Para Malloy (1979), o
princípio da contribuição tripartite teve um efeito negativo sobre a
distribuição global da renda no país. A participação do Estado por meio da
quota da Previdência foi baseada em impostos que incidiam pesadamente sobre os
grupos de baixa renda que, ou tinham seus salários diminuídos ou pagavam mais caro
pelos produtos consumidos.
O modelo de restrição de
gastos adotado neste período permitiu a acumulação de superávits pela
Previdência Social, com formação de grandes reservas financeiras, ações e
imóveis. A justificativa dos governantes e técnicos atuariais para explicar a
manutenção dessas medidas restritivas e a resistência à ampliação e melhoria de
benefícios foi a Teoria do Seguro Social, desenvolvida por organizações
internacionais como a Organização Internacional do Trabalho (OIT). Esta teoria
defendida pelos liberais trazia a necessidade de garantir a renda dos
trabalhadores quando privados dela, porém, esta não correspondia a uma
atribuição do Estado, mas sim a uma solidariedade dos trabalhadores, com a qual
o Estado devia apenas colaborar (Oliveira & Teixeira, 1989). Esta ideia
aponta que a Previdência deve funcionar como a lógica do seguro privado, ou
seja, para receber os benefícios é necessária a contribuição prévia.
Apesar do caráter liberal
defendido pelos teóricos do seguro social em relação ao custeio da Previdência,
as questões administrativas e financeiras passaram para o controle estatal,
viabilizando o projeto contencionista. Neste contexto, a tentativa de manter-se
no poder depois da Segunda Guerra Mundial fez com que Getúlio Vargas apoiasse
grupos políticos, dando início ao período denominado “populismo”. Na visão de
Costa (2005), o interesse dos grupos populistas no desenho da instituição
previdenciária passou a ser garantido, sendo, pois, contrários às reformas
voltadas à universalização de benefícios.
O apelo em relação às questões
sociais e trabalhistas, pauta principal de acordos internacionais, como o
Tratado de Versailles, Bureau Internacional do trabalho e Carta do Atlântico,
por exemplo, não foi uma questão prioritária por parte do governo de Getúlio.
Oliveira e Teixeira (1989) apontam que os benefícios concedidos pelo “criador e
pai da Previdência”, como Vargas ficou conhecido, corresponderam apenas 30% ou
40% do arrecadado, atuando mais uma vez no sentido restritivo, em detrimento
dos direitos dos trabalhadores. Além disso, boa parte da população rural e
alguns grupos urbanos marginalizados eram excluídos das políticas sociais.
Vianna (1998) e Santos (1979) denominam essa exclusão como o “estatuto da
cidadania”, em que apenas os membros que estavam inseridos em ocupações
regulamentadas eram considerados cidadãos e tinham os seus direitos sociais
garantidos, enquanto aqueles cujo trabalho a lei desconhecia, como empregados
rurais, autônomos, dentre outros, eram considerados “pré-cidadãos”.
Dessa forma, a noção de que só
após 1930, com o governo de Vargas, é que o Estado se tornou sensível às
questões sociais foi algo que não corresponde à realidade, sendo, portanto,
consequência das lutas da classe operária na reivindicação de seus direitos.
Malloy (1979) enfatiza a postura de Vargas enraizada em um modelo de relações
entre o estado e a sociedade chamado de “autoritarismo orgânico”, em que o
Estado prevê a criação de uma sociedade harmoniosa, ao incorporar agrupamentos
sociais importantes em uma estrutura controlada centralmente e dominada pela
administração do aparelho do Estado. Ou seja, o Estado abre espaço para as
classes sociais, mas não conta com sua participação e a impõe sob um sistema
autoritário e centralizador. Para Bresser Pereira (2008), essa postura de
Getúlio marca a consolidação do estamento burocrático no país ao definir,
através de um processo dialético, as duas classes da sociedade, a burguesia
industrial e a burocracia pública moderna. Essa peculiaridade do contexto
histórico previdenciário brasileiro pode ser vista como impasse na consolidação
das políticas de bem-estar, uma vez que, conforme aponta Vianna (1998), a
inexistência de estruturas tripartites de decisão (governo, empregadores e
trabalhadores) nos organismos responsáveis pela proteção social pode impedir o
bom desempenho dos mecanismos de desenvolvimento do Estado do bem-estar social.
Todas
as medidas deste período fizeram com que a Previdência se tornasse um poderoso
instrumento de acumulação de riquezas nas mãos do Estado, gerando recursos que
apoiariam o desenvolvimento e industrialização do país, a partir da integração
da burguesia industrial em um pacto político informal e nacional
desenvolvimentista, que Getúlio denominou como Pacto-Popular-Nacional (Bresser
Pereira, 2008).
Por meio de decretos e
dispositivos legais, marcas do período autoritário de Getúlio Vargas,
permitiu-se que parte dos recursos financeiros da Previdência fosse destinada
para a criação da Companhia Nacional de Álcalis, para a Companhia
Hidroelétrica do São Francisco, Fábrica Nacional de Motores AS, a
Estrada de Ferro Madeira Mamoré, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico,
para créditos
na área do setor agrícola e industrial, celulose, siderurgia, álcalis, energia
elétrica, ou seja, áreas estratégicas para a economia do período (Santos,
2009). Além destes investimentos, o Estado retinha os impostos pagos pelos
consumidores que deveriam ser revertidos para as instituições previdenciárias,
persistindo até 1960, momento em que o sistema de capitalização entrou em
crise, dando margens para o modelo de repartição.
Período de 1946-1963: Início da
redemocratização e do modelo de repartição
Com o fim do Estado Novo
presidido por Getúlio Vargas, o período que se seguiu, conhecido como a
redemocratização do país, foi marcado por uma forte elevação das despesas com
aposentadorias, pensões e serviços médicos hospitalares, passando de 40% da receita
em 1946 para 65% em 1966.
O saldo e as reservas
diminuíram com o passar dos anos, aumentando, assim, os déficits
orçamentários. Para Oliveira e Teixeira (1989), este contexto financeiro
representou, em síntese, a falência do regime de capitalização e transformação
para o regime de repartição. Isso se deu por motivos ligados não só à
conjuntura econômica e financeira, mas também devido às mudanças nas regras
políticas do sistema. Os gastos excessivos do período contribuíram para o fim
do modelo de capitalização, vigente até a década de 1960. Santos (2009) mostra
que este fato se deu tendo em vista o repasse insuficiente da parcela que cabia
à União da contribuição tripartite e pela utilização indevida dos recursos da
Previdência. Para o autor, o valor das contribuições recebidas pela Previdência
foi insuficiente para atender as obrigações futuras, mesmo que a esperança de
sobrevida fosse menor. O que comprovou o enfraquecimento do sistema foi a queda
do saldo previdenciário, de 87,4% da receita, em 1923, para 16,7%, em 1966.
Para os autores Oliveira e Teixeira (1989) e Santos (2009) era impossível
formar um fundo de capitalização com o valor das contribuições adotadas na
época, estabelecidas tanto pelos critérios políticos quanto pelo excesso na
concessão de benefícios.
Assim, o contexto
previdenciário brasileiro foi orientado para uma limitada participação da União
na receita previdenciária, em que os recursos governamentais eram revertidos na
implementação e fortalecimento da industrialização do país, representando mais
uma vez o crescente poder político da burocracia pública no Brasil.
Outro fator gerador da crise
foi o aumento gradativo do número de segurados no sistema, que passou de
2.762.822 no ano de 1945, para 4.442.470 em 1960. Houve também a ampliação na
concessão de benefícios, tornando-se mais benevolente em relação ao período
passado, marcado por intensas medidas restritivas. No entanto, Medeiros (2001)
considera que, apesar do aumento da concessão de benefícios, o caráter
redistributivo do Welfare State no Brasil representado pela Previdência
Social foi bastante reduzido, pois além da limitação em termos dos grupos
atendidos, a seguridade social baseava-se mais em um sistema de redistribuição
horizontal do que vertical, isto é, as transferências se davam entre grupos da
mesma classe social.
Embora tenham havido
discrepâncias em relação ao recebimento dos benefícios, para Oliveira e
Teixeira (1989), a soma da elevação das despesas ocorridas no período, sem
correção dos desvios na arrecadação resultaria no que se denominaria “crise
financeira” da Previdência Social. Ademais, o programa habitacional contribui
para o aumento das despesas, uma vez que ele rompe com as características de
investimento e rentabilidade e passa a ser um programa e serviço de caráter social,
auxiliando os beneficiários com empréstimos para compra da casa própria.
As décadas de 1940 a 1960 são
marcadas por dois tipos de debates: da Previdência moldada nos parâmetros do
Seguro Social e da Seguridade Social. A ideia da Previdência se enquadrar na
perspectiva do Seguro Social baseava-se no modelo alemão, lançado por Otto von
Bismarck em 1888, que consistia em contribuições prévias por parte dos
segurados. Já a noção de Seguridade Social trazia a área da assistência e da
saúde como atribuição primária da Previdência Social. Oliveira e Teixeira
(1989) destacam que os defensores do seguro social se opunham à prática da
assistência médica na previdência, utilizando-se do argumento de que era
preciso defender o patrimônio financeiro das instituições de Previdência,
garantindo o custeio de benefícios futuros. Por sua vez, aqueles a favor da
Previdência como Seguridade Social, como foi o caso dos membros do IAP dos
industriários, debatiam a favor da assistência médica como forma de prevenir
doenças e mortes, diminuindo, assim, os gastos com a concessão destes
benefícios.
Os defensores da Seguridade
Social se espelhavam nas ideias advindas da Europa, especificamente, da
Inglaterra, quando William Beveridge criou, em 1942, um plano de reestruturação
da Previdência Social para o seu país, que ficou conhecido como “Plano
Beveridge”, correspondendo a uma mudança radical na forma de conceber os
benefícios até então existentes. Na definição de Conde-Ruiz e Profeta (2003), o
sistema previdenciário que funcione como um seguro social pode ser designado
como Bismarckiano, enquanto que aquele que se caracteriza por funções
distributivas, objetivando a redução da pobreza e da desigualdade, se qualifica
como Beveridgeano.
Além do Plano Beveridge, as
propostas de John Maynard Keynes¹, repercutiram no Brasil e trouxeram para o
contexto da época a concepção de uma Previdência que abarcasse uma ampla
política social, que fornecesse não só os benefícios pecuniários, mas também
serviços na área de saúde, higiene, educação, habitação, emprego, dentre
outros. Para Costa (2005), o modelo de regulação keynesiano fez com que o
Estado desenvolvesse a legislação trabalhista para acompanhar os ganhos de
produtividade e o sistema de seguridade social, que garantia o consumo dos
trabalhadores quando afastados do mercado de trabalho.
Sendo todo o contexto da época
favorável, os institutos previdenciários caminharam, portanto, rumo às teses da
Seguridade Social. A partir de então, o sistema previdenciário passou a ser
visto como questão social estratégica para o país uma vez que, como mostram
Cardoso Júnior e Jaccoud (2005), fora do âmbito de cobertura das Caixas e
Institutos, nenhuma outra ação no campo da prestação de serviços na área de
saúde, alimentação e habitação foi desenvolvida na esfera pública até meados de
1960. No entanto, apesar de seguir esta tendência, autores como Medeiros (2001)
e Boschetti (2003) afirmam que a Previdência brasileira não conseguiu atingir
as diretrizes do Plano Beveridge em sua forma pura, uma vez que, conforme
Oliveira e Teixeira (1989), a Previdência nunca deixou de exigir a contribuição
prévia dos segurados, sendo os benefícios proporcionais às contribuições e,
estas, aos salários. Com isso, o princípio da universalização das ideias de
Beveridge não se concretizou no plano social brasileiro. Porém, a incorporação
do seguro contra acidentes de trabalho e o Programa de Integração Social (PIS),
na tentativa de vincular o trabalhador aos ganhos de produtividade advindos do
crescimento da economia nacional (Cardoso Júnior & Jaccoud, 2005), podem
ser consideradas inovação em termos de política social.
O contexto marcado então pelo
aumento dos gastos, diminuição da parte da União destinada à Previdência somada
ao enfraquecimento dos seis institutos que existiam naquela época, cedeu bases
para a promulgação da Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS), que unificou
os institutos, criando o Instituto Nacional da Previdência Social que, na visão
de Silva (2010), foi o maior passo dado rumo à universalização da Previdência
Social. Segundo Vianna (1998), a LOPS, apesar de estabelecer a uniformização
dos planos de benefícios, manteve intacta a estrutura fragmentada do sistema,
com um caráter excludente, principalmente em relação aos trabalhadores rurais.
Além disso, mais uma vez, a criação do INPS não pode ser considerada como
resultado da pressão da massa trabalhadora, mas sim dos interesses
modernizantes do governo de Juscelino Kubitschek. Para Bresser Pereira (2008),
mesmo com a saída de Getúlio Vargas, a política econômica do governo voltou a
reproduzir o acordo nacional entre a burguesia industrial, a burocracia pública
e os trabalhadores em torno da estratégia de desenvolvimento econômico de
substituição de importações.
Esta fase deu início ao novo
período da Previdência, caracterizado, principalmente, por intenso
autoritarismo por parte do governo militar e constantes privatizações dos
serviços médicos e hospitalares.
O período de 1964-1988: autoritarismo e criação
do INPS
Este período foi marcado pela
unificação dos seis Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs), através do
Decreto de 72, de 21 de novembro de 1966, que instituiu o Instituto Nacional de
Previdência Social (INPS), ocorrendo a uniformização da legislação em relação
às contribuições e benefícios, além da perda dos direitos dos trabalhadores de
gerirem a instituição, a exclusão dos trabalhadores rurais e o aumento dos
gastos com assistência médica. Nesta perspectiva, segundo Oliveira e Teixeira
(1989), a unificação dos institutos e da legislação previdenciária contribuiu
para aumentar o poder regulatório do estado sobre a sociedade.
O INPS integrava então o Ministério do Trabalho e Previdência
Social, sendo que em 1977, foi criado o Sistema Nacional de Sistema Nacional de
Previdência e Assistência Social - SINPAS (Lei nº 6439/77), composto pelo
INPS, IAPAS - Instituto de Administração Financeira da Previdência e
Assistência Social, responsável pela arrecadação, fiscalização e cobrança das
contribuições e demais recursos destinados à previdência e assistência social e
o INAMPS - Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social,
formado por programas de assistência médica aos trabalhadores urbanos, dentre
outros institutos.
Ademais, como a contribuição
por parte da União só diminuía, o sistema de contribuição tripartite começou a
ser eliminado em 1966, sendo excluído em 1970. No entanto, o fim desta
contribuição por parte do Estado não representou o fim do controle da União na
Previdência Social. Medeiros (2001) esclarece que a máquina estatal aumentou
seu poder regulatório e criou uma cultura de desmobilização das forças
políticas que foram estimuladas no governo de Getúlio Vargas. Para o autor, o
modelo de Welfare State dos governos militares perdeu o caráter
populista que vinha mantendo desde a época de Vargas, ao assumir uma política
de caráter compensatório, com políticas de cunho assistencialista que buscavam
diminuir os impactos das desigualdades provocadas pela aceleração do
desenvolvimento capitalista. Bresser Pereira (2008) aponta que à medida que o
desenvolvimento econômico é acompanhado pelo desenvolvimento político do país,
o insulamento burocrático vai perdendo importância, pois o número de órgãos não
submetidos ao clientelismo diminui e a sociedade passa a exercer um controle
mais direto sobre as políticas que promovem. Este afastamento resultou em uma
tentativa, em 1967, de reformar a administração pública federal brasileira,
através do Decreto Lei nº 200, vista como um ensaio da administração gerencial,
que se baseava no modelo americano de administração pública. Porém, ainda
assim, era um contexto marcado por um sistema administrativo caracterizado por
um alto grau de formalismo e discrepância entre as normas e a realidade, dando
início ao acordo entre burguesia e burocracia política no qual os militares
eram os protagonistas, formando o novo Pacto Burocrático Autoritário (Bresser
Pereira, 2008).
Apesar da postura autoritária
do regime militar, continuou a tendência de aumento da cobertura
previdenciária, segundo as teses da seguridade social, abarcando as empregadas
domésticas e trabalhadores autônomos no rol dos benefícios da Previdência. Essa
ligação entre estado autoritário e continuidade de programas sociais é
explicada por Ritter (1991), ao enfatizar que alguns elementos do estado social
podem formar estados autoritários e até ditaduras fascistas, uma vez que, as
políticas sociais são tidas como formas de domínio e poder por parte do Estado.
Para Malloy (1979), em relação ao poder do Estado, a partir de 1964, aparece no
Brasil uma espécie de sistema de “autoritarismo burocrático” caracterizado pelo
“bi-frontal” corporativismo em que o estado tem buscado a incorporação
controlada de grandes grupos de interesses nacionais e internacionais, grupos
gerenciais e tecnocratas emergentes da classe média, e a exclusão da
participação da classe trabalhadora no processo político. O regime militar
deixou algumas heranças que permanecem no contexto social brasileiro, caracterizado
pela concepção corporativa da organização sindical e o descrédito das
instituições e da privatização do espaço público (Vianna, 1998)
Draibe (1990) entende que, no
geral, este período foi caracterizado por uma política de bem-estar meritocrática-particularista-clientelista,
por agir como mecanismo de estratificação social ao definir políticas
específicas para grupos sociais diferentes e pela tendência em “feudalizar”
áreas do organismo previdenciário, principalmente ao promover distribuição de benefícios
em período eleitorais. As palavras da autora caracterizam bem o contexto da
época:
Do ponto de vista da ampliação de direitos sociais e da
definição de critérios de acesso e elegibilidade, é certo que tendências
universalizantes foram sendo introduzidas no sistema. (...) Entretanto, tais
tendências universalizantes – que, de fato, disseram respeito principalmente à
ampliação das possibilidades de acesso aos subsistemas sociais – assim como a
expansão massiva do sistema e a oferta de serviços sociais publicamente
organizados longe estão ainda de conferir ao sistema brasileiro características
do tipo “institucional-redistributivo”, tendo antes reforçado seu caráter
meritocrático-particularista (Draibe, 1990, p. 12-13).
As políticas com tendências
mais universalizantes mudaram o modo do Estado se relacionar com a sociedade,
ampliando a proteção social e incluindo milhares de pessoas antes
marginalizadas pelo sistema criado em 1930. Até 1963 os
trabalhadores rurais eram excluídos da Previdência Social, quando em 1963 o
governo editou uma lei, criando o FUNRURAL – Fundo de Assistência do
Trabalhador Rural. No entanto, foi apenas a partir de 1971 que os trabalhadores
rurais passaram a ter acesso a determinados benefícios, com a criação do
Programa de Assistência ao Trabalhador Rural – PRÓ-RURAL, financiados com
recursos do FUNRURAL. Com a Constituição Federal de 1988, houve avanços nos
direitos previdenciários dos trabalhadores rurais, em que os agricultores
familiares e assalariados rurais, homens e mulheres, passaram a integrar o
RGPS, com igualdade de direitos em relação aos trabalhadores urbanos.
Regulamentado através das Leis nº 8.212 (Organização e Custeio da Seguridade
Social) e nº 8.213 (Plano de Benefícios da Previdência Social), ambas de 24 de
julho de 1991, o novo sistema previdenciário para os trabalhadores rurais,
apesar das deficiências que determinam uma exclusão, representou importante
resgate de uma dívida social histórica, em que o produtor
rural pessoa física não está obrigado a reter e recolher a contribuição devida
pelo contribuinte individual que lhe presta serviços. Continua
assim, nas palavras de Oliveira e Teixeira (1989), a função assistencial do
sistema previdenciário brasileiro, porém limitado ao contingente dos
trabalhadores formais que sustentam o sistema previdenciário. Neste contexto,
Malloy (1979) destaca os avanços das políticas deste período, uma vez que, para
ele, o programa rural marcou a primeira ruptura com os conceitos de seguro
definido na Lei Eloy Chaves, tornando-se um modelo inovador ao contemplar o
problema da previdência social rural.
A partir de 1974, a política
adotada pelo governo, principalmente com Geisel (1974-1979), é marcada por
repressão, mas também por investimentos em áreas sociais, como ocorreu com o II
Plano de Desenvolvimento Nacional (PND), que amplia a distribuição de renda,
com a Previdência, considerada como o melhor canal da relação entre Estado e
população. Com a atenção dos governantes voltada para a Previdência, cria-se em
1974 o Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS), fortalecendo
ainda mais o sistema. Por sua vez, este Ministério se encarrega das atribuições
relativas tanto à Previdência, quanto a área de saúde, sendo que o Ministério
da Saúde apresentava apenas caráter normativo e voltado para questões relativas
à vigilância sanitária.
Porém, apesar da criação do
INPS em 1966 que unificou os institutos e padronizou as regras, os gastos com
benefícios só aumentavam, já que não houve mudança nas políticas de concessão,
agravando a “Crise da Previdência”. Sobre este período, Oliveira e Teixeira
(1989) argumentam que, desde as origens da Previdência no Brasil, a crise vem
sendo gerada, atingindo seu ápice em 1980 e atravessando os anos que se seguem.
De modo geral, fatores como ampliação
da cobertura dos benefícios, crescimento da dívida com os bancos, destinação
indevida dos recursos da Previdência para subsidiar projetos de desenvolvimento
e industrialização, modelo de privilégios dos produtos privados de serviços de
assistência médica. Os dados da Tabela 3 mostram a evolução dos gastos com a
assistência médica entre 1947 e 1972 em relação às receitas e despesas totais.
Tabela
3: Evolução dos gastos com Assistência Médica (1947-1972)
|
ANOS
|
% Assistência Médica sobre Receitas de
Contribuições
|
% Assistência Médica sobre Despesas Totais
|
|
1947
|
3,6
|
6,5
|
|
1959
|
18,9
|
13,6
|
|
1960
|
18,6
|
14,5
|
|
1961
|
16,0
|
13,2
|
|
1962
|
17,0
|
13,8
|
|
1963
|
19,7
|
15,2
|
|
1964
|
21,9
|
17,3
|
|
1965
|
26,0
|
19,1
|
|
1967
|
30,3
|
24,5
|
|
1968
|
27,1
|
18,2
|
|
1969
|
34,2
|
23,7
|
|
1970
|
36,9
|
24,4
|
|
1971
|
34,5
|
23,9
|
|
1972
|
32,0
|
24,0
|
Fonte: Oliveira e Teixeira
(1989)
Pelos dados, observa-se que a
assistência médica aumenta de forma gradativa ao longo dos anos, chegando, em
1940, a quase 40% das receitas de contribuições e representando quase 25% das
despesas totais. Assim, nas palavras de Oliveira e Teixeira (1989), o modelo
implantado na Previdência Social se torna incontrolável, tornando-o inviável e
oneroso.
A fim de minimizar o problema
financeiro da Previdência, a década de 1980 foi marcada por várias medidas no
sentido de reverter a situação. Costa (2005) destaca que a restrição
orçamentária do setor público resultou na contenção de gastos e investimentos
públicos, especialmente em relação às políticas sociais. Dessa forma, o então
Presidente da República João Figueiredo (1979-1985) baixou um pacote
previdenciário criando a contribuição por parte dos aposentados e pensionistas
de 3% a 5% do valor do benefício recebido, além dos funcionários públicos
estatutários terem suas contribuições elevadas de 5% para 6% dos salários e, as
empresas, em vez de contribuírem com 8% sobre a folha de salário, contribuíam
com 10%. No entanto, este pacote, além de ter penalizado os aposentados e
muitos trabalhadores, retrocedendo no processo democrático recém-adotado no
país (Oliveira & Teixeira, 1989), não conseguiu solucionar as condições que
prejudicavam o sistema previdenciário, fazendo com que a crise permanecesse e o
déficit aumentasse de 1983 a 1985 em 181 bilhões de cruzeiros.
Apesar da existência do déficit,
os beneficiários continuavam recebendo os seus benefícios e, portanto, a única
solução era intensificar os cortes na área dos serviços médicos. Em 1981,
criou-se o Conselho Consultivo da Administração de Saúde Previdenciária
(CONASP), como órgão do MPAS, com a atribuição de organizar e aperfeiçoar a
assistência médica, sugerindo critérios para melhor alocação dos recursos da
Previdência para área da saúde. Este órgão, por sua vez, elabora um documento
em 1982, intitulado “Plano de Reorganização da Assistência à Saúde no Âmbito da
Previdência Social” e que objetiva além da contenção dos gastos, aumentar a
produtividade e racionalidade do sistema previdenciário e de serviços médicos,
melhorar a qualidade dos serviços e a extensão da cobertura aos trabalhadores
rurais em condições iguais às dos trabalhadores urbanos e que o Estado assuma o
controle do sistema de saúde. Estas e outras medidas são, de fato,
concretizadas e legalizadas na promulgação da Constituição Federal de 1988.
Houve,
então, a transferência da responsabilidade das questões
ligadas à saúde para o Ministério de Saúde, ampliando a cobertura de clientela
e separando a saúde da previdência. Em 1987, foi criado o Sistema Unificado e
Descentralizado de Saúde (SUDS), por meio de um convênio celebrado entre o
INAMPS e os Governos Estaduais. A evolução do SUDS culminou na
criação do SUS e na consagração de seus princípios e diretrizes na Constituição
Federal de 1988 e em toda a legislação que regulamenta o sistema
Depois da
unificação dos Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAPs) no Instituto
Nacional de Previdência Social (INPS), o sistema previdenciário passou por um
processo de homogeneização do seu plano de custeio e dos benefícios que,
através da fusão no INPS com o IAPAS, resultou na criação do atual Instituto
Nacional de Seguridade Social.
Período 1988-2013: Constituição Federal e as
Reformas
A promulgação da Constituição
de 1988 foi produto de um intenso debate político, estando de um lado os
partidos de centro-esquerda e, de outro, os de centro-direita. Para Boschetti
(2003), a versão promulgada foi uma combinação de proposições conversadoras do
centro e de reivindicações dos trabalhadores e dos partidos de esquerda,
contendo uma transição para a democracia (Vianna, 1998). Em relação à
administração pública, esse período representou um retrocesso burocrático que
foi, segundo Bresser Pereira (1996), resultado de forças políticas dominadas
pelo clientelismo e pelo patrimonialismo, do ressentimento da velha burocracia
contra a forma pela qual a administração central foi tratada no regime militar,
além da desestatização que levou os constituintes a aumentarem os controles
burocráticos sobre as empresas estatais que haviam ganhado autonomia com o
Decreto-Lei nº 200. Sendo assim, houve um retrocesso aos moldes burocráticos,
trazendo novamente um corporativismo e uma estrutura centralizada que, muitas
vezes, impedem a consolidação dos princípios de igualdade e justiça voltados
para o bem-estar social (BRESSER, 1996).
Porém, a Constituição
apresentou alguns avanços no que se refere à democratização, em que os
trabalhadores organizados se tornaram, até certo ponto, interlocutores no
processo de decisão, redefinindo as relações entre Estado e Sociedade (Vianna,
1998). Silva (2004) aponta que este período foi marcado por dois embates, pois
de um lado a Constituição era vista pelos segmentos progressistas da sociedade
como um assistencialismo da Previdência e, por outro, na visão dos liberais,
como agravante do déficit ao demandar mais aportes fiscais. Boschetti
(2003) demonstra que a referência aos modelos existentes nos países da Europa
onde a política do Bem Estar Social ou Welfare State estava mais
consolidada teve grande influência no modelo de Seguridade Social que englobou
as três políticas. Entretanto, para Vianna (1998), o desenho impresso pela
Constituição foi um sistema universalista, mas muito seletivo na sua aplicação
prática, uma vez que as características estruturais do sistema político
brasileiro limitaram as estratégias redistributivas e universalistas. Draibe
(2003), na mesma perspectiva, defende que não houve alteração dos princípios
que estruturam o sistema previdenciário, pois, embora aperfeiçoado, permaneceu
como um sistema público, universal e de decisão compulsória, com um regime de
repartição simples, além da manutenção das regras básicas para a concessão de
benefícios, bem como os regimes
especiais de funcionários públicos, preservando-se o direito à integralidade e
paridade das aposentadorias com os salários dos ativos.
A Seguridade
Social neste período passou por reformas, como a que ocorreu em 1990, quando o
Estado unificou o INPS e o IAPAS, e pela lei nº 8.029, de 12 de abril de 1990,
criou o INSS (Instituto Nacional de Seguridade Social). No mesmo ano criou-se o
Ministério do Trabalho e da Previdência Social.
No contexto que se segue, a
partir da década de 1990, com a posse do Presidente Fernando Collor de Mello (1990-1992),
houve uma abertura econômica para o comércio internacional, já que suas ideias
iam de encontro com as teorias neoliberais, provocando a decadência da
indústria nacional e, com isso, prejudicando o sistema previdenciário. Houve um
decréscimo de 4,5% do valor da receita oriunda das contribuições
previdenciárias em 1996, enquanto que os benefícios aumentaram 24% (Batich,
2004). Além disso, diferente da década de 1920 e 1930, em que a Previdência
possuía um número crescente de contribuintes e tendo poucos segurados que
atendiam aos requisitos para se aposentarem, na maturidade, como é o caso das
décadas posteriores a 1990, há um grande número dos que atingiram as condições
para se aposentarem por idade ou tempo de serviço, aumentando a quantidade dos
benefícios concedidos. No campo da administração pública, as tentativas de
reforma do governo Collor também foram equivocadas, uma vez que houve corte de
funcionários, redução dos salários reais e diminuição do tamanho do Estado
(Bresser Pereira, 2008).
O período que marcou os
anos 1990[3] caracterizou-se por parcerias entre o governo
e movimentos sociais, permitindo a maior participação popular, configurando um
novo período da administração pública brasileira, denominada Administração
Societal (Paula, 2005) ou Governança Pública (Secchi, 2009), em que há uma
busca da eficiência da máquina pública através de um governo voltado para o
povo que participa das políticas adotadas pelo Poder Executivo, por meio de
instrumentos criados para este fim, como os Conselhos Gestores Municipais,
Orçamentos Participativos, entre outros.
Este contexto foi propício
para a redução de práticas clientelistas, tão presentes nas políticas de
bem-estar brasileiras, cedendo espaço para uma visão não de assistencialismo
aos pobres, mas de ações públicas voltadas para os setores marginalizados da
sociedade, capaz de garantir os direitos sociais básicos, mesmo que de uma
maneira insuficiente. No plano econômico, os governos de Collor, Itamar e
Fernando Henrique Cardoso criaram medidas de ajuste fiscal visando a contenção
da inflação e do gasto público, refletindo diretamente nas políticas sociais.
Entre 1988 e 2002, período compreendido entre a promulgação
da Constituição e o término do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso (FHC),
a relação entre o mundo do trabalho e a Previdência Social seria marcada por
eventos conflitantes, como destacam Cardoso Júnior e Jaccoud (2005). Houve um
avanço social com a extensão de benefícios previdenciários principalmente para
os trabalhadores rurais, a ampliação do seguro-desemprego, a reativação do
serviço de intermediação de mão de obra, o fortalecimento das funções de
qualificação profissional e a criação de mecanismos de concessão de
microcréditos produtivos, reflexo das diretrizes da Reforma do Estado e da
proposta da adoção de um modelo gerencial (Bresser Pereira, 1996). A
onda ideológica neoliberal refletiu no governo de FHC que começou em 1995 com
um programa de reformas constitucionais visando privatizar os serviços públicos
e reformar a previdência pública. Para Bresser Pereira (2008), a grande crise
que o país enfrentava desde os anos 80, era uma crise do Estado – uma crise
fiscal, administrativa e de sua forma de intervenção na economia – de forma que
a solução não era substituir o Estado pelo mercado, mas reformar e reconstruir
o Estado, a fim de promover melhorias no campo social, especialmente na
Previdência Social. Em contrapartida, Ribeiro e
Ribeiro (2001) já não consideram ter havido um avanço significativo no campo
das políticas sociais. Para as autoras, a previdência, saúde, habitação e lazer
cobriam apenas categorias profissionais específicas, através dos respectivos
sindicatos. A política social mais ampla, própria de uma economia que se
industrializa e se urbaniza era feita apenas de forma pontual.
Azeredo
(1993) comenta sobre este período em que, após a promulgação da Constituição,
ficou evidente a incapacidade do país em concretizar os avanços que se previam.
Para ele, a ampliação das fontes de financiamento e diversificação das bases de
contribuição não foram suficientes para custear o sistema. Além disso, o
agravamento do processo recessivo, a crise fiscal da União e a reforma
administrativa iniciada em 1990 que fragmentou o sistema institucional e não
trouxe os resultados esperados, fizeram com o que Estado se tornasse incapaz de
assumir o controle da Previdência, o que reflete nos elevados índices de
corrupção, fraudes e sonegações.
Neste período, o desequilíbrio
entre despesas e receitas da Previdência culminou em diversas reformas do
sistema, a fim de minimizar os problemas financeiros. A primeira tentativa de
reforma ocorreu em 1992 no governo de Fernando Collor, que convocou uma
comissão especial para estudar o sistema previdenciário. Em 1998, no governo de
Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) foi aprovada a Emenda Constitucional nº
20, que permitia a elaboração de leis possibilitando mudanças para atingir,
principalmente, o Regime Geral da Previdência Social, além da
“desconstitucionalização” da fórmula de reajuste das aposentadorias (Giambiagi,
Mendonça, Beltrão & Vagner 2004). Pacheco Filho e Winckler (2005)
apontam que a Emenda Constitucional nº 20, complementada pela Lei Geral da
Previdência do Setor Público, ao estabelecer regras gerais e limitantes com
bases atuariais e financeiras equilibradas para o funcionamento dos regimes
próprios, definiu a estrutura do sistema previdenciário brasileiro, uma vez que
rompeu com os critérios contábeis vigentes no período anterior.
Consoante
Boschetti (2003) e Draibe (2003), mostram que as consequências da reforma de
1998 foram mais no sentido de reduzir a amplitude dos direitos conquistados com
a Constituição de 1988, diminuindo as políticas benevolentes então instauradas,
reduzindo a idade mínima para concessão dos benefícios, dentre outros aspectos
que acabou distanciando a Previdência Social dos moldes de proteção social do Welfare
State.
Já o governo de Luiz Inácio
Lula da Silva (2003-2010) é marcado por duas reformas, uma em 2003 com a Emenda
nº 41 e a outra em 2005 com Emenda nº 47. A reforma de 2003 repercutiu mais no
regime próprio de previdência dos servidores e menos no regime geral. Por meio
da EC nº 41, os aspectos concernentes aos regimes da Previdência foram
modificados, ao criar um regime único para o setor privado e público, definição
de um teto único, criação de aposentadoria complementar por meio de fundos de
pensões e modificação das contribuições das empresas, que incidiam sobre o
faturamento e não mais sobre a folha salarial. A EC nº 47 de 2005 foi vista como
uma complementação da EC nº 41 de 2003, na tentativa de aprofundar as mudanças
nos regimes próprios de previdência dos servidores públicos e estabelecer novos
requisitos para a aposentadoria de servidores que ingressaram no serviço
público até 1998.
Porém, no que tange a reforma
no campo da administração pública, Lula se opôs à reforma porque supunha ser
liberal e pelo fato de suas bases sindicais serem formadas por servidores
públicos de nível médio e baixo. Bresser Pereira (2008) destaca que apesar dessa
oposição, a atividade social mais bem-sucedida, o Bolsa Família, vem sendo
administrada segundo critérios gerenciais e, no caso da Previdência, vem
passando por reformas em que os princípios gerenciais estão sendo adotados. O
novo modelo que surge, principalmente com as políticas sociais e o incentivo à
participação população é chamado de Modelo Societal (Paula, 2005) ou Governança
Pública (Secchi, 2009), em que os princípios básicos que o norteiam referem-se
à melhoria da interação entre atores públicos e privados para a solução de
problemas coletivos, instauração de uma democracia deliberativa, como os
orçamentos participativos e os conselhos deliberativos. No caso da Previdência,
em termos legais, existem os Conselhos de Previdência Social (CPS), com um
caráter consultivo e de assessoramento, que ampliam o diálogo entre o INSS e a
sociedade, permitindo que as necessidades específicas de cada localidade, no
que tange às questões do debate das políticas públicas e de legislação
previdenciária, sejam atendidas de modo mais eficiente (Brasil, 2009),
conferindo um caráter mais participativo na formulação das políticas
previdenciárias.
No entanto, apesar das três
reformas da previdência, alguns problemas característicos do início da criação
das CAPs e IAPs perduram até os dias atuais. Dentre eles, encontra-se a criação
das Desvinculações de Receitas da União (DRU), adotada em 1994 e que aumenta a
flexibilidade para que o governo use os recursos do orçamento das despesas que
considerar mais importante. Outros problemas também configuram o cenário atual,
tais como agravamento do desequilíbrio entre receitas e despesas com o
envelhecimento populacional, aposentadorias rurais sem contribuições prévias,
além da omissão de receitas ou negativas de contribuição por parte do governo e
empresas (Ribeiro & Ribeiro, 2001; Santos, 2009).
Ao analisar o Fluxo de Caixa
do INSS do ano de 2001 a 2014, apresentado na Tabela 4, constata-se que os
valores da rubrica recebimento total, que incluem arrecadação própria e outras
transferências, apresentaram, em 2001, um total de R$ 88,156 bilhões de reais
e, em 2014, chegou à casa dos R$ 428,179 bilhões,
ou seja, nestes 14 anos, a arrecadação da Previdência Social quase
quintuplicou. Por outro lado, verifica-se que o saldo previdenciário do Regime
Geral da Previdência Social, ou seja, a arrecadação líquida menos as despesas
com os benefícios previdenciários apresenta déficits crescentes ao longo
dos últimos anos analisados, chegando a mais de R$ 49
bilhões de reais em 2013, o que pode ser explicado, dentre outros fatores, pelo
aumento do salário-mínimo do período analisado.
No entanto, o que alguns
autores como Miranda (2010) e Ibrahim (2011) afirmam é que o saldo
previdenciário não leva em conta todas as receitas que devem ser alocadas para
a Previdência, conforme previsto na Constituição Federal de 1988, deixando de
contabilizar alguns recursos oriundos das contribuições sociais, gerando um
suposto déficit financeiro para a Previdência. As contribuições sociais
como COFINS
e a CSLL compõem a maior parte da rubrica Transferências da União, destinadas
às despesas com as três áreas da Seguridade Social e suprem insuficiências de
custeio do INSS (MIRANDA, 2010). Quando se analisa o Saldo Operacional
disponível na Tabela 4 tem se, principalmente, após o ano de 2008, valores
superavitários, chegando em 2014 a um saldo de R$ 9,7
bilhões de reais. Este resultado é diferente do saldo previdenciário que
contabiliza os recursos repassados pelo Estado, conforme os preceitos legais
estipulados pela Constituição de 1988.
Apesar destes números, não se pode pensar que a
Previdência Social brasileira está livre de problemas e que não precisa passar
por reformas, principalmente em relação aos trabalhadores rurais que, em 2012,
representaram quase 21% do total de beneficiários, à benevolência na concessão
de benefícios, às fraudes e sonegações, além das renúncias fiscais e dos
desvios crescentes e prolongados das receitas para outras atividades do Estado
(Ferraro, 2010). Existe uma necessidade de reforma do modelo, o qual tem se
mostrado descompromissado com a sustentabilidade financeira e atuarial, com
problemas relacionados com gastos elevados com a população jovem, elevada
redução de natalidade e rápido envelhecimento (Ibrahim[4] , 2011). Para o mesmo autor, a Previdência
Social brasileira baseia-se em um modelo em que permite aposentadorias
precoces, dificultando o equilíbrio atuarial no sistema público brasileiro e
que não é levado a sério, desde fins da década de 1950.
Outra problemática avistada
por Santos (2009) é de natureza demográfica, dado o envelhecimento da
população, que, por sua vez, decorre da redução da taxa de fecundidade e do
aumento da expectativa de vida. Para o autor, além do envelhecimento, a
população brasileira vem apresentando declínio acentuado das taxas de
crescimento, tendo uma taxa média de 3% no decênio 1960-1970, diminuindo para
1,2% no decênio 2000-2010, devendo alcançar 1% entre 2010-2020. O comportamento
do mercado de trabalho também tem vinculação direta, já que é o montante das
contribuições dos trabalhadores e das empresas que geram receita, o avanço da
tecnologia que libera mão de obra e as privatizações que resultam em redução de
quadros funcionais.
Como medida paliativa contra a
crise financeira que ameaça o sistema previdenciário, o governo da Presidente
Dilma Rousseff tem adotado algumas políticas, como a promulgação da Lei nᵒ
12.618 em 2012, que institui o regime de previdência complementar para os
servidores públicos federais efetivos, fixando o limite máximo para a concessão
de aposentadorias e pensões por parte do Regime Geral de Previdência Social
(RGPS), através da criação de três entidades fechadas de previdência
complementar, denominadas Fundação de Previdência Complementar do Servidor
Público do Poder Executivo (Funpresp-Exe), do Poder Legislativo (Funpresp-Leg)
e Poder Judiciário (Funpresp-Jud). Este fundo terá a função de capitalizar os
recursos responsáveis pelo pagamento das aposentadorias acima do teto. O
objetivo principal da Funpresp é garantir os direitos dos servidores já na
ativa e definir meios para que os novos funcionários públicos mantenham os seus
ganhos na ocasião da aposentadoria, evitando, assim, um estrangulamento da
Previdência Social no futuro, mantendo a austeridade com as contas públicas
(MPS, 2012). A estimativa é de que, a partir de 2040, o novo modelo represente
uma economia anual de R$ 20 bilhões ao orçamento da União (MPS, 2012). Neste
contexto, verifica-se um retorno ao sistema de capitalização como uma das
formas de financiamento do sistema, já que apenas o regime de repartição tem se
mostrado incapaz de promover o equilíbrio financeiro por ser mais vulnerável às
mudanças que ocorrem na sociedade.
O secretário de Políticas de
Previdência Complementar do Ministério da Previdência Social, Jaime Mariz, afirma
que a criação da Funpresp representa estímulo à formação de poupança interna no
País, permitindo a liberação de recursos por parte do governo federal, que
poderá investir em áreas que considere prioritárias (MPS, 2012). O que se
observa nesta afirmação é um retorno às ideias de cunho liberal, que propaga
que o Estado deve se isentar da responsabilidade da Previdência Social no que
se refere à alocação de recursos para investir em áreas consideradas
prioritárias e essenciais para o desenvolvimento do país.
Todas essas reformas reforçam
as ideias de Costa (2005), de que a atual crise orçamentária e a tendência de
reformas nos programas públicos de previdência decorrem do processo histórico e
cumulativo do processo capitalista. No entanto, conforme Vianna (1998), a
seguridade privada, por mais que tenha se expandido não substitui os sistemas
públicos, já que sua cobertura é limitada. A complementaridade entre público e
privado que se faz presente nas sociedades modernas, seja resultado de crises
financeiras ou como característica do sistema político do país, concede novos
papéis para as duas esferas, porém, sem reduzir a presença e a importância do
Estado na promoção e regulação do bem-estar. No entanto, a tendência para
sistemas privados de bem-estar tornam os programas excludentes e seletivos e,
por isso, podem se constituir em soluções pouco válidas ao longo prazo (Vianna,
1998). Em outra perspectiva, Porto (2012) afirma que, para que se consiga um
modelo de previdência sustentável e comprometido com os direitos sociais, seja
necessário abandonar velhas crenças e quebrar paradigmas, adotando modelos
privados de seguro social, como o FUNPRESP.
Essas visões antagônicas
caracterizam o debate que se iniciou com a criação da Previdência Social na
década de 1930 e permeia até os dias atuais, sobre a questão de qual seria o
verdadeiro papel do Estado na provisão do bem-estar social por meio das
políticas previdenciárias, seja através de uma intervenção mínima e apenas
reguladora como nos primeiros anos de sua existência ou um papel mais ativo e
interventor que caracteriza um Welfare State consolidado e estruturado
característico dos países desenvolvidos.
Considerações Finais
A Previdência Brasileira faz
parte de transformações históricas, como por exemplo, o processo de
industrialização, de redemocratização, de autoritarismo e de repressão
política, promulgação de uma Constituição voltada para o Estado Democrático do
Direito, além das constantes reformas da administração pública, que estão
ligadas ao papel pouco redistributivo das políticas sociais, com uma formação
caracterizada pela baixa legitimidade democrática das coalizões dos
trabalhadores, levando os governantes a investirem no bem-estar em resposta à
mobilização operária ou como uma forma de controle da população. A falta de uma
autonomia burocrática e de uma profissionalização das classes sociais e a
pequena capacidade de mobilização foram fatores que, de certa forma, impediram
que as políticas previdenciárias fossem conduzidas como forma de promoção do
bem-estar geral. O Estado social brasileiro, representado pelas políticas
previdenciárias, foi marcado por posturas particularistas e clientelistas, com
políticas pouco voltadas para as necessidades públicas, intensificando, assim,
a segmentação e a exclusão de classes sociais.
O que se percebe é que as
políticas previdenciárias ao longo do tempo foram delineadas sob a lógica de
uma cobertura excludente e que em cada fase, apesar da expansão dos benefícios,
houve mecanismos de racionamento que tiravam do rol dos benefícios diversos
segmentos sociais.
A rejeição às políticas
universalistas no processo de formação do sistema previdenciário brasileiro se
deu por vários motivos, conforme o contexto político e econômico se modificava.
No início, os trabalhadores rurais não faziam parte do sistema para não romper
com os interesses da oligarquia dominante, que viam na autonomia dos
trabalhadores rurais uma ameaça ao sistema de dominação. Além disso, apenas as
classes operárias eram beneficiadas, já que estas eram as únicas que ameaçavam
a ordem então vigente com movimentos reivindicatórios e greves. As medidas
contencionistas, constantes no período de 1930 a 1945, também serviram para
excluir boa parte da população da Previdência Social. Mais tarde, na década de
1960 em diante, as políticas autoritárias, apesar de ampliarem a cobertura, não
conseguiram atingir as classes excluídas e provocaram intensas desigualdades e
aumento da pobreza. No período da consolidação da Constituição Federal até os
anos atuais, apesar de avanços formais e propostas de políticas
universalizantes, por motivos de ordem econômica e fiscal, nem todos os
cidadãos são incluídos como beneficiários do sistema, migrando para programas
assistenciais, já que não fazem parte do mercado formal de trabalho e nem
conseguem contribuir com parte dos ganhos. Assim, no momento em que parecia que
o curso das políticas previdenciárias tenderiam a um processo mais
universalizante e igualitário, as reformas tomam espaço com reestruturação dos
princípios alcançados com a Constituição em prol de um equilíbrio financeiro.
Quando se analisa os aspectos
financeiros, verifica-se que alguns fatores que acompanharam a evolução
histórica da Previdência foram decisivos para agravar a situação financeira do
sistema. Dentre eles, destaca-se o descumprimento por parte dos governos e das
empresas das leis orçamentárias vigentes em sua elaboração, que previam a
contribuição tripartite, retenção dos recursos destinados à Previdência pela
União, desvios destes recursos para outras finalidades que não as políticas
sociais em prol do desenvolvimento econômico e da industrialização, perda de
reservas financeiras levando ao esgotamento do modelo de capitalização, dando
espaço ao regime de repartição que é vulnerável e sensível às transformações
econômicas da sociedade.
Para uma estratégia
bem-sucedida no âmbito previdenciário, não se faz necessária a exclusão do
Estado como promotor do bem-estar e nem dos setores privados que, em parceria
com o governo, podem auxiliar na construção de um sistema mais igualitário e
sustentável. No entanto, deve-se tornar o sistema público mais eficiente e
voltado para o atendimento da população, para que assim seja possível construir
um sistema previdenciário que seja ao mesmo tempo universal, igualitário,
financeiramente equilibrado e sustentável a longo prazo.
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