Introdu��o

Ainda que coexistam �rg�os e institui��es com potencial de controles democr�ticos orbitando em torno do sistema prisional do Estado S�o Paulo, como o Minist�rio P�blico, as Corregedorias Judicial e Administrativa, uma ouvidoria, a Defensoria P�blica e uma Comiss�o Parlamentar Permanente na Assembleia Legislativa, constituindo uma esp�cie de rede, as den�ncias de viola��es de direitos humanos nos c�rceres seguem infind�veis.

As degradantes e violentas condi��es de vida nas pris�es paulistas agravaram-se com a amplia��o de sua popula��o sem a correspondente expans�o do n�mero de vagas. Aproveitando-se desse cen�rio, o surgimento e a consolida��o do Primeiro Comando da Capital, o PCC, como poderoso ator pol�tico no sistema prisional impactou os esfor�os de controles democr�ticos em mat�ria de direitos humanos no sistema prisional (Goes, 2009. Dias, 2013. Ferreira, 2014). Se o sistema prisional costuma ser muito oculto em termos de rendi��o de contas, a impopularidade desse ator e o inc�modo da sua presen�a em nada ajudaram no combate ao fechamento dos estabelecimentos para os atores externos, na revers�o de tend�ncias mais punitivistas de autoridades e no exerc�cio dos controles democr�ticos dos diversos atores da rede de accountability. Pautas e tentativas de reformas v�m sendo bloqueadas e os esfor�os na defesa dos direitos humanos de acusados e condenados por infra��es penais, sem nunca ter gozado de simpatia popular, t�m sofrido cont�nuos ataques de lobbies conservadores nas �ltimas d�cadas (Adorno, 1999). Nesse cen�rio de conflitos � que se deu o funcionamento do Conselho Estadual de Pol�tica Criminal e Penitenci�ria (CEPCP) ao longo desses �ltimos anos.

combate

Este artigo busca compreender os limites e as virtudes do CEPCP/SP com base na premissa de que o arranjo institucional de composi��o mista e plural apresenta um potencial como espa�o para a accountability em rela��o a viola��es de direitos humanos de pessoas presas.

Para evitar ru�dos de compreens�o, importa desde j� definir mais precisamente alguns conceitos. Os tais �direitos humanos de pessoas presas� est�o previstos em normas internacionais e nacionais^[2], compreendendo diversas categorias, como os direitos � sa�de, � educa��o, � assist�ncia jur�dica, material e religiosa e � integridade f�sica e moral. A no��o de accountability adotada envolve de modo mais amplo os controles democr�ticos, a transpar�ncia e presta��o de contas, na l�gica de uma rede de controles institucionais internos e externos ao Estado. Considera-se a �sociedade civil� n�o de modo puro e nem idealizado, mas como ag�ncia com alguma separa��o do Estado e do mercado, com transversalidades complexas em intera��es entre indiv�duos e atores coletivos, comportando uma multiplicidade de clivagens e de estatutos pol�ticos (Gurza Lavalle, Houtzager & Castello, 2012).

Trata-se de um estudo eminentemente emp�rico com base em uma abordagem qualitativa, que dialoga, sobretudo, com um aporte te�rico da Ci�ncia Pol�tica e que parte da premissa normativa de que o aperfei�oamento da accountability em direitos humanos no sistema prisional � algo positivo e capaz de impactar na garantia de um sistema de penas mais justo, com menos arb�trio e viol�ncia e gerador de custos sociais menos danosos para a sociedade.

Na realiza��o do trabalho este pesquisador deparou-se com algumas complica��es, como a car�ncia de registros hist�ricos sobre as atividades do �rg�o e a inatividade do colegiado durante o per�odo de pesquisa emp�rica^[3]. Entre as estrat�gias para viabilizar o trabalho, foram consultadas fontes documentais esparsas, como publica��es nos Di�rios Oficiais, reportagens, artigos de opini�o e relat�rios de pesquisa, formularam-se pedidos de acesso � informa��o com base na Lei Federal n� 12.527, de 12 de novembro de 2011, perante a Secretaria de Administra��o Penitenci�ria^[4] e foram realizadas entrevistas semiestruturadas com representantes de �rg�os e institui��es do Estado, de organiza��es de defesa dos direitos humanos, com egressos do sistema prisional e seus familiares^[5]. Embora tenham sido raras as informa��es encontradas referentes ao funcionamento do colegiado no momento mais pr�ximo de sua funda��o, a amplitude dos conte�dos encontrados permite iluminar respostas para as quest�es almejadas na pesquisa, referentes �s virtudes e aos limites do CEPCP na quest�o dos controles democr�ticos em direitos humanos de pessoas presas.

Este artigo est� organizado em tr�s se��es, al�m dessa parte introdut�ria e de seu fechamento sint�tico, no que vem a ser a parte das considera��es finais. O pr�ximo item traz o desenho institucional e informa��es diversas da estrutura do colegiado. O item seguinte apresenta uma an�lise sobre a composi��o do Conselho, a sua rela��o com a institui��o sobre a qual pode exercer accountability e sobre o seu potencial de exerc�cio de controles democr�ticos na quest�o dos direitos humanos de pessoas presas, considerando especialmente aspectos da teoria democr�tica contempor�nea e tamb�m sobre a representa��o e a delibera��o. Na sequ�ncia s�o reunidos alguns depoimentos colhidos durante a pesquisa, expondo algumas impress�es em uma abordagem qualitativa a respeito da atua��o do Conselho.

O CEPCP, fundado em 1987, em um contexto hist�rico de multiplica��o de experi�ncias participativas orientadas pelas no��es de controles sociais democr�ticos na Am�rica Latina (Gurza Lavalle & Isunza, 2011), ao reunir membros de v�rias dessas institui��es em um colegiado, tem um potencial de proporcionar alguma abertura democr�tica no aparato estatal do sistema prisional e de afetar o funcionamento de rede de accountability com potencial para atuar no combate a viola��es de direitos humanos no sistema prisional. Trata-se de um colegiado vinculado ao organograma institucional da Secretaria de Administra��o Penitenci�ria estadual, dotado de uma composi��o plural e mista, que pode ser considerado um �conselho de pol�ticas p�blicas� pelas suas atribui��es institucionais consultivas em tem�ticas de pol�tica criminal e penitenci�ria, e por ter sido fundado em um contexto de cria��o de �rg�os plurais e mistos para a promo��o de uma abertura do aparato estatal, mesmo que n�o tenha a for�a institucional daqueles �conselhos gestores de pol�ticas p�blicas� consagrados na Constitui��o Federal de 1988^[1].

Notas sobre o desenho e a estrutura do colegiado

O in�cio da d�cada de 1980 em S�o Paulo constituiu um momento virtuoso de debates pol�ticos sobre a quest�o carcer�ria, envolvendo membros de diversos setores da sociedade, incluindo pol�ticos, intelectuais, ju�zes, dirigentes do sistema prisional e militantes. No Governo Franco Montoro levou-se para a agenda pol�tica uma preocupa��o para com as den�ncias de viola��es de direitos de presos comuns e foram empreendidas pol�ticas p�blicas inovadoras no c�rcere, como a implanta��o de urnas no interior de estabelecimentos prisionais, destinadas a colher den�ncias e queixas por parte dos pr�prios presos, e a elei��o de representantes dos internos, para atuarem na media��o de demandas perante as autoridades do Executivo e do Judici�rio^[6].

Na esfera da Uni�o, entre 1975 e 1976, alguns Congressistas emplacaram uma Comiss�o Parlamentar de Inqu�rito (CPI) em Bras�lia sobre a quest�o carcer�ria no Brasil e, nos anos que se seguiram, especialistas se reuniram para formular a Lei de Execu��o Penal (Brasil, 1984b), bem como para promover a reforma da Parte Geral do C�digo Penal (Brasil, 1984a), ambas conclu�das em 1984 (Teixeira, 2009), consagrando m�ltiplos direitos para as popula��es encarceradas.

Em 1980 foi fundado o Conselho Nacional de Pol�tica Penitenci�ria (CNPP), por meio da Portaria n� 658, de autoria do ent�o Ministro da Justi�a Ibrahim Abi-Ackel, com a gen�rica finalidade de �elaborar diretrizes, estabelecer normas e coordenar a execu��o da pol�tica penitenci�ria no territ�rio nacional� (Brasil, 1980b). O seu funcionamento foi regulado em novembro daquele ano, prevendo uma composi��o original de 11 membros (Brasil, 1980a). Com a edi��o da Lei de Execu��o Penal em 1984 (Brasil, 1984b), esse �rg�o passou a se chamar Conselho Nacional de Pol�tica Criminal e Penitenci�ria (CNPCP). O artigo n� 64 dessa lei fixou as seguintes incumb�ncias legais para o CNPCP: a proposi��o de diretrizes da pol�tica criminal, a sugest�o de prioridades da pol�tica criminal e penitenci�ria, a promo��o de avalia��o peri�dica do sistema criminal, o est�mulo � pesquisa criminol�gica, a elabora��o do programa nacional penitenci�rio de forma��o e aperfei�oamento do servidor, o estabelecimento de regras sobre a arquitetura e constru��o de estabelecimentos, a determina��o de crit�rios para a elabora��o da estat�stica criminal e a inspe��o e fiscaliza��o de unidades prisionais, podendo requerer sindic�ncias e representar perante a autoridade competente a interdi��o das unidades. Em 1987, uma resolu��o do CNPCP recomendou a todos os estados da federa��o a cria��o de Conselhos Estaduais de Pol�tica Criminal e Penitenci�ria junto �s suas Secretarias de Justi�a ou de �rg�os que tivessem fun��es correspondentes (Brasil, 1987).

Seguindo essa recomenda��o, a norma criadora do CEPCP em S�o Paulo foi editada em 1987 pelo ent�o Governador Orestes Qu�rcia (S�o Paulo, 1987a). Assim, o colegiado foi concebido com base e nos moldes do CNPCP, de 1984, que, por sua vez, havia se baseado no CNPP, de 1980.

O nome do Conselho remete a duas esp�cies diferentes de pol�ticas, as criminais e as penitenci�rias. Quanto �s pol�ticas penitenci�rias, h� menos problemas de defini��o, pois o pr�prio nome j� traz uma delimita��o do assunto referente �s quest�es que envolvem o universo prisional. Quanto �s pol�ticas criminais, Zaffaroni et al (2003: 273) preconizam que elas costumam servir como um �discurso legitimante do poder punitivo�, quando deveriam ser a resultante da interdisciplinaridade entre o Direito Penal e a �rea da Ci�ncia Pol�tica voltada para a engenharia institucional. A Ci�ncia Pol�tica nesse contexto desempenharia a fun��o de fornecer informa��es sobre as consequ�ncias e �o sentido pol�tico geral do quadro de poder em que toma suas decis�es� � os legisladores e os julgadores � que pode ser �liberal ou autorit�rio, garantidor ou policial, isto �, refor�ador ou debilitador do estado de direito�.

O artigo 4� do Decreto de institui��o do CEPCP (S�o Paulo, 1987a) previu as seguintes fun��es:

• I. Cumprir e fazer cumprir as diretrizes do Conselho Nacional de Pol�tica Criminal e Penitenci�ria;

  II. assessorar o Secret�rio de Justi�a na execu��o da pol�tica criminal e penitenci�ria do Estado e na harmoniza��o das atividades dos v�rios �rg�os nela envolvidos;

  III. propor as diretrizes da pol�tica estadual quanto � preven��o do delito, administra��o da justi�a criminal e execu��o das penas e das medidas de seguran�a;

  IV. contribuir na elabora��o dos planos estaduais de desenvolvimento, sugerindo as metas e prioridades da pol�tica criminal e penitenci�ria;

  V. promover a avalia��o peri�dica dos sistemas criminal e penitenci�rio para a sua adequa��o �s necessidades do Estado;

  VI. estimular e apoiar a pesquisa criminol�gica;

  VII. sugerir regras sobre a arquitetura e a constru��o de estabelecimentos penais e casas de albergados;

  VIII. promover inspe��es nos Estabelecimentos Penais, informar-se, mediante relat�rios do Conselho Penitenci�rio, requisi��es, visitas ou outros meios, sobre o desenvolvimento de execu��o penal, propondo �s autoridades dela incumbidas: as medidas necess�rias ao aprimoramento da execu��o penal;a instaura��o de sindic�ncia ou procedimento administrativo, em caso de viola��o das normas relativas � execu��o penal; a interdi��o, no todo ou em parte, de estabelecimento penal;

  IX. colaborar com o Conselho Nacional de Pol�tica Criminal e Penitenci�ria, mantendo-o informado de suas atividades;

  X. propor � autoridade competente a celebra��o de conv�nios para a consecu��o de seus objetivos (S�o Paulo, 1987a).

O artigo seguinte desse Decreto dispunha que o Conselho contaria com o apoio t�cnico e administrativo da Secretaria da Justi�a, ent�o incumbida da gest�o dos assuntos penitenci�rios.

Em 10 de dezembro de 1991 a edi��o de uma Lei Estadual (S�o Paulo, 1991) deu um novo formato ao Conselho e previu, al�m das dez incumb�ncias referidas, uma nova e importante atribui��o: �XI - zelar pelo respeito aos direitos e garantias individuais do preso�.

Essa lei foi concebida em um curto per�odo da hist�ria de S�o Paulo em que a administra��o do sistema penitenci�rio ficou sob a al�ada da Secretaria de Seguran�a P�blica, entre mar�o de 1991 e novembro de 1992. Antes desse per�odo, ficava sob a responsabilidade da Secretaria de Justi�a e, depois, da Secretaria de Administra��o Penitenci�ria. Percebe-se que a atribui��o de �zelar pelo respeito aos direitos e garantias individuais do preso� n�o era algo previsto no Decreto de 1987.

A Secretaria de Estado dos Neg�cios da Justi�a, na �poca chefiada por M�rio S�rgio Duarte Garcia, editou, em 19 de agosto de 1987, o regimento interno do CEPCP, na Resolu��o n� 37. Embora tenha sido editada uma nova lei para regular as atividades do Conselho, alterando v�rias disposi��es de seu desenho original, incluindo a atribui��o de �zelar pelo respeito aos direitos e garantias individuais do preso�. At� hoje esse regimento n�o foi revisto e continua em vig�ncia.

A referida Lei Estadual de 1991 previu a seguinte composi��o para o CEPCP^[7]:

1. I - 1 (um) membro, que ser� o Presidente, indicado pelo Secret�rio da Seguran�a P�blica;

   II - o Coordenador da Coordenadoria dos Estabelecimentos Penitenci�rios do Estado;

   III - 1 (um) representante do Conselho Penitenci�rio do Estado;

   IV - 1 (um) representante da Funda��o Estadual de Amparo ao Trabalhador Preso;

   V - 1 (um) representante da Secretaria da Justi�a e da Defesa da Cidadania;

   VI - 1 (um) representante do Minist�rio P�blico;

   VII - 1 (um) representante da Assist�ncia Judici�ria da Procuradoria Geral do Estado;

   VIII - 1 (um) representante da OAB � Se��o de S�o Paulo;

   IX - 2 (dois) professores universit�rios das �reas de Direito Penal, Direito Processual Penal, Penitenci�rio e Ci�ncias correlatas, indicados pelo Secret�rio da Justi�a;

   X - 4 (quatro) membros representativos da comunidade, indicados por entidades reconhecidamente dedicadas � prote��o dos direitos humanos e aos estudos na �rea criminal e penitenci�ria.

   Par�grafo �nico - Para os fins do disposto no inciso II do artigo 97 da Constitui��o do Estado de S�o Paulo, o Procurador Geral de Justi�a, ouvido o Conselho Superior,

Em processos consultados por este pesquisador sobre o hist�rico do Conselho arquivados na Secretaria de Administra��o Penitenci�ria pode-se identificar todas as nomea��es para o mesmo. Embora nas primeiras gest�es os conselheiros tenham permanecido durante todo o mandato, a partir de 2004 houve um n�mero consider�vel de substitui��es e nomea��es de novos conselheiros durante a gest�o^[8]. Desde 1987 at� os dias de realiza��o da pesquisa n�o se constatou um apre�o ao devido cumprimento dos prazos de fim de mandato, havendo quase sempre algum atraso at� a designa��o dos conselheiros para a gest�o seguinte^[9]. Assim, o CEPCP tem sofrido com longos per�odos de inatividade desde sua cria��o. Desde 1994 at� 2013, um per�odo de praticamente vinte anos, no qual seriam esperadas cerca de dez gest�es, foram designadas apenas seis. O colegiado ficou desativado em v�rios anos, no per�odo entre o final de cada gest�o at� a designa��o da composi��o da pr�xima.

Isso ocorreu desde o primeiro desenho institucional do CEPCP, quando as gest�es eram anuais. Essa irregularidade na realiza��o de atos de designa��o da composi��o do conselho se agravou com o novo desenho do Conselho, p�s 1991. A mera apura��o das datas da publica��o no Di�rio Oficial do Estado dos atos de designa��o para as seis gest�es, convocando os conselheiros para mandatos de um bi�nio, evidencia longos per�odos de desativa��o do Conselho.

A norma legal foi desobedecida por vezes na forma de recrutamento de alguns dos membros do colegiado, como professores universit�rios e representantes da comunidade^[10].

Merece nota, ainda, o caso de um conselheiro que atuou por tr�s gest�es consecutivas no Conselho (1994-1996, 1998-2000 e 2001-2003), apesar de a Lei Estadual n� 7.634/1991 (S�o Paulo, 1991) e o regimento interno do CEPCP permitirem apenas uma recondu��o.

Percebeu-se, tamb�m, uma baixa periodicidade de reuni�es do colegiado. As ordin�rias deveriam ser realizadas mensalmente, mas, conforme os depoimentos de v�rios conselheiros das �ltimas gest�es, ocorriam apenas em alguns poucos meses do ano. Algumas vezes havia falta de qu�rum m�nimo, mas em outras, simplesmente as reuni�es n�o eram convocadas. Por um ou outro motivo, por exemplo, entre agosto de 2012 e fevereiro de 2013, nenhuma reuni�o do CEPCP ocorreu.

Quanto � estrutura organizacional, o Conselho n�o disp�e de uma sala permanente e a sede f�sica para a realiza��o das reuni�es varia conforme a gest�o. Nas gest�es em que a presidenta do CEPCP era a Presidenta da Funda��o Prof. Dr. Manoel Pedro Pimentel (2008-2010 e 2011-2013), por exemplo, as reuni�es eram marcadas para a sede daquela Funda��o. O agendamento dos encontros era feito de forma unilateral pela presidenta e os convites eram enviados pela sua secret�ria pessoal para cada conselheiro, sem nenhuma publica��o de edital ou divulga��o em meios de comunica��o. N�o havia pr�tica de elabora��o de atas.

Algumas das rotinas pareceram afetadas por limita��es relacionadas � imprecis�o legal de dispositivos reguladores do conselho. J� houve confus�o, por exemplo, quanto ao fato de o presidente ser ou n�o um membro adicional do colegiado, o que pode alterar o equil�brio de for�as pol�ticas dentro do colegiado.

No primeiro formato do Conselho, em vigor entre 1987 e 1991, a Secretaria de Estado dos Neg�cios da Justi�a, na �poca chefiada por M�rio S�rgio Duarte Garcia, editou em 19 de agosto de 1987 um regimento interno do CEPCP (S�o Paulo, 1987b). Apesar das muitas inova��es no desenho do CEPCP em 1991, o colegiado nunca logrou atualizar seu regimento interno, apesar da exig�ncia legal expressa de conclus�o dessa tarefa nos primeiros sessenta dias posteriores � instala��o do colegiado^[11].

Como se verificou acima, no tocante ao desenho institucional e a aspectos de seu funcionamento na pr�tica, o colegiado estudado padece de s�rios problemas de estrutura, de descontinuidade do seu funcionamento ao longo dos anos e de desobedi�ncia aos pr�prios preceitos de sua regula��o.

Um desenho favor�vel ao accountability em direitos humanos?

A concep��o do CEPCP/SP foi um dos atos iniciais da gest�o do governador Orestes Qu�rcia. Soube-se que a gest�o de Jos� Carlos Dias na Secretaria de Justi�a do estado (1983-1986) � durante o Governo de Franco Montoro (1983-1987) � n�o teve qualquer influ�ncia na cria��o desse �rg�o (Dias, 2014). Uma hip�tese considerada plaus�vel pelo referido ex-Secret�rio de Estado em depoimento prestado a este pesquisador foi a de que a cria��o do CEPCP teria sido uma forma de acomoda��o de interesses em um momento pol�tico turbulento, contemplando diversos setores, como advogados, representantes de organiza��es da sociedade civil, membros de institui��es p�blicas, logo ap�s o rompimento de uma pol�tica ousada do Governo anterior focada em uma agenda pol�tica de direitos humanos para acusados e condenados por infra��es penais, que inclu�a medidas de abertura e de controles democr�ticos do sistema prisional para a sociedade, al�m do atendimento a demandas dos internos referentes � melhoria das condi��es de reclus�o. Essa pol�tica foi apoiada por setores da sociedade civil ligados � defesa de direitos humanos, mas enfrentou uma oposi��o ferrenha de setores sociais mais conservadores, em campanhas veiculadas pelos meios de comunica��o (Goes, 2009; Dias, 2013; Ferreira, 2014). A garantia de assentos nesse novo conselho a atores de diversas institui��es pode ter acalmado alguns �nimos descontentes de representantes de algumas institui��es, mesmo que o novo �rg�o nascesse com limitada estrutura e sem garantias de autonomia.

Considerando que o colegiado tem compet�ncias consultivas, composi��o plural e alguma paridade entre membros do Governo e de outras inst�ncias do Estado e da sociedade civil organizada, parece evidente a exist�ncia de algum potencial para contribuir com a rede de controles democr�ticos em rela��o a direitos humanos de pessoas presas.

Esse novo arranjo participativo apresenta potencialidades no sentido de abertura democr�tica do aparato estatal, no sentido de fomentar:

[...] um importante aprendizado de conviv�ncia democr�tica, tanto para os atores da sociedade quanto do Estado. Tem exigido que o Estado d� publicidade a suas a��es, apresente contas, exponha os crit�rios que balizam acordos; e, da sociedade civil, tem exigido que se qualifique para essa participa��o, o que amplia seu conhecimento dos processos que envolvem a gest�o p�blica e possibilita a constru��o de novos referenciais capazes de equilibrar a defesa dos interesses privados e corporativos com o reconhecimento do car�ter coletivo dos direitos implicados (Almeida & Tatagiba, 2012: 73).

A cria��o do colegiado insere-se no contexto da redemocratiza��o brasileira, quando novos arranjos institucionais de controles democr�ticos foram desenhados nas mais diversas �reas do Estado para desempenhar o papel de �controles democr�ticos n�o eleitorais institucionais mistos� (Vera & Gurza Lavalle 2014)^[12]. Pode se enquadrar na defini��o de �conselhos de pol�ticas p�blicas�^[13], enquanto:

[...] espa�os de articula��o entre Estado e sociedade, nos quais as decis�es sobre pol�ticas p�blicas podem envolver um processo de discuss�o e busca de acordos p�blicos a partir da inclus�o de diferentes segmentos da sociedade diretamente envolvidos com as pol�ticas em quest�o (Cunha et al, 2011: 304).

Com atribui��es consultivas em rela��o a decis�es sobre pol�ticas p�blicas, sem mecanismos de san��o e com aus�ncia de dota��o or�ament�ria pr�pria, n�o se pode afirmar que houve efetiva �partilha de poder� ^[14] em rela��o ao CEPCP (Dagnino, 2002).

Pelo hist�rico relatado, a concep��o do colegiado figurou como uma iniciativa de pol�tica p�blica conduzida muito mais no sentido �de cima para baixo� do que �de baixo para cima�, para usar express�es contidas em um debate desenvolvido nas �ltimas d�cadas na literatura de avalia��o e implementa��o de pol�ticas p�blicas^[15]. Nesse debate as pol�ticas p�blicas costumam ser situadas entre os paradigmas �bottom-up� (de baixo para cima) e �top-down� (de cima para baixo), conforme a sua formula��o tenha sido fruto de uma constru��o envolvendo demandas de uma pluralidade de atores � podendo abranger a sociedade civil organizada, usu�rios de servi�os p�blicos e agentes estatais das burocracias mais baixas ou do �n�vel de rua�^[16] � ou de uma decis�o mais unilateral pelas elites pol�ticas, respectivamente. Essa abordagem pode iluminar alguns pontos na an�lise do potencial do CEPCP para a accountability em direitos humanos no sistema prisional.

Parte da literatura participacionista mais recente tem valorizado um princ�pio de inclus�o que priorize a participa��o daqueles indiv�duos afetados diretamente pelas decis�es dos colegiados^[17]. No caso do sistema prisional, pode-se pensar na hip�tese de inclus�o de representantes das pessoas presas e seus familiares, aqueles que podem ser considerados como os �usu�rios� dos servi�os prestados pela administra��o penitenci�ria, grupos hoje completamente exclu�dos das arenas pol�ticas oficiais. Entre os benef�cios da inclus�o dessas pessoas pode-se vislumbrar um aprendizado m�tuo de todos os atores, mediante a inclus�o do local knowledge (Pateman, 1992; Fung, Wright, 2003), agregando ao sistema de pol�ticas p�blicas demandas, afli��es e opini�es daqueles p�blicos que t�m contato direto com os problemas pr�ticos da presta��o dos servi�os p�blicos, permitindo um novo fluxo de informa��es no sentido botton-up. Por uma argumenta��o semelhante, representantes da burocracia mais baixa do governo, como de agentes penitenci�rios, da street-level bureaucracy (Lipsky, 2010), tamb�m poderiam ter representa��o no colegiado.

Outras vertentes da teoria participacionista preconizam inova��es democr�ticas com a participa��o de cidad�os ordin�rios leigos, como forma de evitar as disputas entre posi��es mais polarizadas do debate e com maior permeabilidade para refletir de forma racional em rela��o �s informa��es dos experts (Gooding, Dryzek, 2008). Desse modo, a eventual car�ncia de alguns conhecimentos t�cnicos espec�ficos por parte de algum conselheiro leigo sempre poderia ser remediada a partir da consulta a um corpo t�cnico, a exemplo das assessorias dos Legislativos.

Contribui��es da teoria deliberacionista sugerem que os membros dos conselhos que detiverem qualquer conhecimento t�cnico espec�fico devem preocupar-se em justificar seus pontos de vista de modo racional, esclarecendo aos demais, na medida do necess�rio e com cuidados lingu�sticos, as regras v�lidas de l�gica e metodologia que fundamentam o saber de seu conhecimento. Assim, o rigor cient�fico deve contribuir exatamente para fortalecer a �clareza� do debate e ampliar a convic��o do colegiado acerca de uma determinada delibera��o (Christiano, 2007)^[18]. Nesse sentido, Smith (2009) ressalta a import�ncia de um julgamento ponderado (considered judgment) por parte de um colegiado de inova��es democr�ticas.

Qualquer reflex�o sobre o recrutamento de membros para colegiados como esses devem considerar a natureza impopular^[19] dos direitos humanos de pessoas presas^[20]. Em tem�tica de natureza contra-majorit�ria, � preciso garantir uma sobre-representa��o de determinados grupos para prevenir o risco de que a tirania da maioria se reproduza ante a miss�o institucional do �rg�o^[21]. N�o parece que essa quest�o tenha sido objeto de preocupa��o quando da regula��o do Conselho.

A representa��o n�o governamental em conselhos de pol�ticas p�blicas, sobretudo quando se trata de assuntos de ordem contramajorit�ria, tais como a tem�tica de direitos de pessoas presas, � dotada de uma complexidade maior do que a governamental,

[...] porque se, por um lado, os conselhos devem responder �s exig�ncias de pluralidade, por outro, isso pode significar a defesa de grupos antidemocr�ticos, que fazem de sua participa��o nos conselhos condi��o para a manuten��o de privil�gios e velhas pr�ticas de negocia��o com o Estado. Como estabelecer crit�rios para a defini��o das entidades que podem ter assento nos conselhos, sem ferir o princ�pio democr�tico elementar que � o direito � participa��o nas decis�es pol�ticas? Al�m disso, � medida que se excluem grupos importantes e representativos da sociedade civil da representa��o nos conselhos, obstaculiza-se o processo de influ�ncia democratizante que esses espa�os poderiam, potencialmente, exercer sobre essas organiza��es (Tatagiba, 2002:61).

Eventuais car�ncias de legitimidade e de representatividade dos membros poderiam ser atenuadas pela comunica��o do Conselho e dos conselheiros em rela��o a suas bases. A organiza��o de audi�ncias p�blicas convocando m�ltiplos atores para discutirem determinada tem�tica � uma alternativa no sentido de refor�ar os contatos institucionais e a pr�pria imagem do conselho. Al�m de alimentar o fluxo de informa��es, de tornar o CEPCP mais conhecido, de agregar novas pautas, pode proporcionar maior for�a pol�tica a determinadas decis�es do Conselho.

Entretanto, o CEPCP n�o tem se preocupado ao longo de sua hist�ria com iniciativas de presta��o de contas, deixando de apresentar relat�rios de sua atua��o. Uma busca na rede mundial de computadores pelo nome do Conselho resultou basicamente em informa��es sobre a sua lei criadora e vai apontar como principal resultado a p�gina eletr�nica da Secretaria de Administra��o Penitenci�ria, na qual tudo o que aparece sobre o conselho s�o informa��es constantes na Lei Estadual n. 7.634/1991 (S�o Paulo, 1991), sobre suas atribui��es e composi��o legal, al�m de refer�ncias sobre o ordenamento que rege esse �rg�o. N�o aparece nenhuma informa��o sobre a �ltima gest�o e muito menos sobre o hist�rico do Conselho. Nem sequer um e-mail para contato � mostrado (S�o Paulo, 2013). Sem a transpar�ncia e a presta��o p�blica de contas, a exist�ncia do colegiado tem permanecido pouco ou nada conhecida da popula��o e da pr�pria milit�ncia na tem�tica de direitos humanos.

Para al�m das limita��es institucionais referidas, o desprest�gio do colegiado tem rela��es com a referida aus�ncia de real �partilha de poder�, com car�ncias no tocante � publicidade e presta��o de contas das a��es do �rg�o e com a pol�tica de inclus�o de determinados atores em detrimento de outros no desenho do colegiado, afetando o fluxo de informa��es e as prioridades da agenda pol�tica do CEPCP.

Impress�es dos conselheiros e de atores envolvidos com o sistema prisional

V�rias entrevistas realizadas ao longo da pesquisa permitem concluir que o CEPCP � muito pouco conhecido pelas pessoas ligadas de algum modo ao sistema prisional, seja pela pesquisa acad�mica, atrav�s de institui��es do sistema punitivo, passando por organiza��es da sociedade civil, ou seja, parentes de internos ou egressos de estabelecimentos privativos de liberdade^[22]. Entre aqueles que conheciam o �rg�o, diferentes percep��es sobre o colegiado foram notadas mas, de modo geral, elas consagram mais elementos negativos do que positivos.

O antrop�logo e cineasta Kiko Goifman, conselheiro na gest�o 2001-2003, lembrou-se do in�cio dos anos 2000 como um momento em que a sociedade civil ainda parecia entusiasmada e esperan�osa com a nomea��o de Nagashi Furukawa na Secretaria de Administra��o Penitenci�ria do estado de S�o Paulo (SAP/SP). O novo titular da pasta tinha reputa��o boa pelo �xito em sua experi�ncia pr�via em Bragan�a Paulista (SP). Nesse ambiente, as reuni�es do CEPCP realizadas uma vez por m�s, de manh�, em um espa�o cedido pela Secretaria de Justi�a e da Defesa da Cidadania, no Centro da cidade de S�o Paulo, costumavam ser cordiais, sem grandes conflitos. Kiko lembra-se de certa informalidade no ambiente, no qual algumas pessoas de fora do conselho, sobretudo membros de organiza��es de defesa de direitos humanos, participavam dos encontros^[23]. Os assuntos principais discutidos no CEPCP de ent�o constitu�am-se em pautas caras ao Secret�rio de Estado, como a desativa��o do complexo do Carandiru, o esvaziamento das carceragens de delegacias e a cria��o de centros de deten��o provis�ria com vistas a garantir espa�o com mais dignidade para os presos provis�rios. Eram tem�ticas que n�o produziam maiores atritos entre os conselheiros (Goifman, 2013). O psiquiatra Paulo C�sar Sampaio foi conselheiro na gest�o 2008-2010 quando, segundo ele, nada de muito relevante era discutido. N�o parecia haver divis�es, nem disputas internas, tampouco alguma tentativa de convencimento dos pares. As poucas reuni�es ocorridas durante a gest�o resumiam-se a conversas amistosas de uma hora de dura��o em uma sala de reuni�es do edif�cio sede da Funda��o Dr. Manoel Pedro Pimentel (Funap). Recorda-se que um dos temas mais recorrentes era a altera��o do estatuto do Conselho. A Presidenta L�cia Maria Casali de Oliveira � ex-promotora de justi�a, ent�o diretora-executiva da Funap � seria uma amiga pessoal do Secret�rio da SAP/SP e costumava definir unilateralmente as pautas (Sampaio, 2013).

A advogada Arlete da Silva Antonio, conselheira nessa mesma gest�o, tamb�m indicada como representante da comunidade, endossou as palavras do depoente anterior. Apesar de lembrar-se de conflitos pontuais opondo a presidenta a outros conselheiros, como o membro do Minist�rio P�blico e a Defensoria P�blica, a advogada considerava que a presidenta monopolizava os assuntos discutidos, insistindo demasiadamente em temas determinados, como a readequa��o do estatuto. Reclamou da falta de abertura do espa�o para o questionamento das pol�ticas do governo e do fato de as unidades prisionais escolhidas para as visitas do Conselho n�o serem as mais problem�ticas^[24] (Antonio, 2013).

Na vis�o da Presidenta da Amparar, organiza��o de m�es de pessoas presas, e m�e de um sentenciado, Maria Railda Silva Alves, o CEPCP n�o fazia diferen�a alguma na realidade penitenci�ria e n�o melhorava em nada a situa��o dos presos (Alves, 2013).

O defensor p�blico do estado de S�o Paulo Patrick Lemos Cacicedo via o CEPCP naquela gest�o como demasiadamente controlado pela Secretaria de Administra��o Penitenci�ria, o que lhe privava de qualquer poder de transforma��o da realidade, mesmo assim, valorizou a participa��o da Defensoria P�blica no CEPCP. O N�cleo da Situa��o Carcer�ria da Defensoria, sob coordena��o de Cacicedo, procurava dialogar com a representante de sua institui��o naquele conselho sobre as proposi��es, casos e debates que l� tramitavam. Enxergava o conselho como um espa�o estrat�gico para atualiza��o de algumas informa��es sobre as atividades da Secretaria de Administra��o Penitenci�ria. Um papel fundamental da representa��o da Defensoria nesse colegiado era o de resist�ncia contra determinados projetos que prejudicassem os interesses de presos, presas e seus familiares (Cacicedo, 2013). O agente da Pastoral Carcer�ria de S�o Paulo, Rodolfo Valente, tamb�m n�o tinha uma boa impress�o sobre o �rg�o. Contou que a coordena��o da Pastoral decidira, recentemente, retirar sua representante do CEPCP, pois teriam conclu�do que perdiam um tempo precioso ali e que n�o valia gastarem esfor�os dentro de um �rg�o sem poder, sem autonomia e submisso aos interesses da Administra��o Penitenci�ria. As fun��es meramente consultivas do �rg�o seriam instrumentalizadas para a legitima��o das pol�ticas penitenci�rias do Estado de S�o Paulo (Valente, 2013).

Denise Blanes, Doutora em Servi�o Social e atuante no Instituto Terra, Trabalho e Cidadania, mostrou-se um pouco c�tica em rela��o �s din�micas de funcionamento de conselhos de pol�ticas p�blicas da �rea de educa��o que conhecera mais de perto, onde encontrou pessoas despreparadas atuando como conselheiras, levantando a suspeita de que muitos deles atuavam quase que somente visando interesses particulares, individuais ou de suas organiza��es de origem. A impress�o de Blanes especificamente sobre o CEPCP era de que se tratava de um �rg�o muito burocr�tico e praticamente sem nenhum poder de decis�o. N�o se lembrou de alguma conquista atingida diretamente atrav�s da atua��o desse conselho. Apesar disso, sustentou que � preciso ocupar os espa�os pol�ticos que s�o oferecidos, sobretudo quando se vem de organiza��es com pouca for�a pol�tica. Estar dentro de um conselho costuma possibilitar o acesso a muitas informa��es pol�ticas importantes e a contatos que podem ter relev�ncia estrat�gica (Blanes, 2013).

Uma opini�o dissonante, por ser mais entusiasta em rela��o ao funcionamento do Conselho, apareceu no depoimento da advogada e professora Jana�na Concei��o Paschoal, conselheira na gest�o 2011-2013. Ela garantiu que o ambiente institucional era saud�vel, reunindo membros de diversas origens e opini�es, em intera��es ponderadas, onde todos demonstravam boa capacidade de di�logo no debate dos temas mais diversos. Ressaltou ainda a import�ncia da visita a unidades prisionais, mesmo que da forma agendada, o que renderia alguma fiscaliza��o sobre a realidade dos estabelecimentos. Relatou a aproxima��o do CEPCP da Presid�ncia do Tribunal de Justi�a de S�o Paulo. A partir do estreitamento da rela��o poderiam ser concretizadas a��es institucionais com o cond�o de influenciar os magistrados no sentido de mitigar a excessiva aplica��o de pris�es provis�rias, fen�meno de sua preocupa��o (Paschoal, 2013).

Carolina Toledo Diniz, representante da comunidade vinculada ao Instituto de Defesa do Direito de Defesa, conselheira na gest�o 2011-2013, tamb�m ressaltou a exist�ncia de di�logos frut�feros entre os membros durante as reuni�es. Ela elogiou a forma��o ecl�tica dos membros do Conselho, com a possibilidade de troca de conhecimentos de v�rios campos. Lembrou, por exemplo, de situa��es em que pessoas com uma vis�o mais acad�mica mudaram de opini�o a partir da argumenta��o de conselheiros com uma viv�ncia pr�tica maior no contato com a popula��o encarcerada. As pautas sempre chegavam por meio da provoca��o de algum conselheiro e as reuni�es n�o costumavam ter a presen�a de alguma pessoa de fora do colegiado. Os �membros da comunidade�, como ela, procuravam priorizar as pautas trazidas de redes de organiza��es civis de defesa de direitos humanos. No intuito de divulgar as atividades e a exist�ncia do CEPCP, contou que ela e outros conselheiros desejavam promover uma audi�ncia p�blica para discutir problemas em torno de um procedimento de apura��o de faltas disciplinares, um projeto que acabou n�o avan�ando at� o final da pesquisa (Diniz, 2013).

No tocante � l�gica de representa��o, tal como nesse �ltimo depoimento, foi recorrente nas entrevistas com conselheiros do CEPCP a men��o � exist�ncia de di�logos no interior de suas entidades e institui��es para tratar de pautas discutidas nos colegiados, realizando aqueles processos cont�nuos de idas e vindas entre representantes e representados, de �autoriza��es� e �presta��es de contas�, teorizados por Young (2006) ^[25]. Vale ponderar, entretanto, que a intensidade dessas rela��es � dif�cil de ser mensurada apenas por depoimentos. � algo que demandaria uma pesquisa mais detida no cotidiano de cada institui��o.

Nota-se que a origem dos membros dos colegiados costuma influenciar bastante a natureza das pautas trazidas para a agenda pol�tica de debate. Algumas pautas, por�m, s�o recorrentes e de interesse de atores muito distintos, como a preocupa��o com a superlota��o das unidades prisionais, o que atrai grande interesse das agendas governamentais, de representantes de institui��es ligadas ao Judici�rio e de militantes de organiza��es pela defesa de pessoas presas. Assim, por exemplo, problemas envolvendo determinados direitos processuais penais de pessoas presas mais ligados � pr�tica jur�dico-penal costumavam ser suscitados pelos membros com forma��o jur�dica e milit�ncia na defesa processual, caso de alguns dos professores universit�rios e de membros da assist�ncia judici�ria ou da Defensoria P�blica^[26]. Aqueles representantes da comunidade que t�m maior contato com a realidade institucional dos presos e de seus familiares costumam trazer para discuss�o casos mais concretos de viola��es de direitos humanos.

A conjuntura pol�tica do in�cio dos anos 2000 mudou bastante at� 2013 em rela��o ao sistema punitivo em S�o Paulo. Embora prevalecendo um mesmo partido pol�tico no �mbito estadual, mudaram governadores, secret�rios de Estado e bases parlamentares. Novas organiza��es da sociedade civil despontaram para conviver com as mais antigas, colaborando para diversificar as pautas trazidas para a esfera p�blica e os repert�rios. O PCC foi ganhando mais for�a, assumindo crescente destaque no sistema prisional paulista, ganhando visibilidade significativa com as duas megarrebeli�es de 2001 e 2006. As disputas sobre a agenda pol�tica relacionadas � defesa e promo��o de direitos humanos tornaram-se gradativamente mais tensas. Muitos dos problemas no funcionamento do CEPCP refletem conflitos que afloraram ao longo do per�odo no sistema prisional e orbitam frequentemente em torno da tem�tica dos direitos humanos. Reduzido a fun��es consultivas e sem poder de decis�o, frequentemente parecendo subordinado aos interesses das autoridades do Executivo, as impress�es dos conselheiros e atores ligados ao sistema prisional acumulam cr�ticas severas ao colegiado, mas tamb�m permitem a revela��o de pontos positivos do Conselho no tocante � accountability em direitos humanos no sistema penitenci�rio.

Considera��es finais

O CEPCP apareceu como um dos raros espa�os institucionais estatais concebidos para garantir assentos para alguns daqueles atores interessados no combate �s viola��es de direitos humanos no sistema prisional, convivendo com governos mais ou menos avessos aos direitos humanos de pessoas presas e com o gradativo fortalecimento de certos atores do lado do �mundo do crime�. Seu desenho institucional apresentou alguns limites � representa��o dessa milit�ncia e, ao longo do tempo, o Conselho demonstrou problemas de institucionaliza��o, um funcionamento prec�rio, a descontinuidade de trabalhos, car�ncia em transpar�ncia e em presta��o de contas, apresentando ex�guas contribui��es relativas ao cumprimento de suas atribui��es institucionais consultivas em rela��o a pol�ticas criminais e penitenci�rias e de �zelar pelo respeito aos direitos e garantias individuais do preso�.

O Poder Executivo do estado de S�o Paulo tem significativa responsabilidade em rela��o a isso, tanto no que se refere � concep��o e ao suporte ao �rg�o, quanto no tocante a um hist�rico de uso instrumental do colegiado de acordo com os interesses da gest�o. A falta de poder e de autonomia do Conselho em rela��o �s institui��es a serem fiscalizadas s�o pontos que dificultam ou inviabilizam qualquer tentativa de resist�ncia e mudan�a.

Por�m, mesmo funcionando aqu�m do desejado, atendendo principalmente a quest�es pontuais e atingindo uma escala diminuta da popula��o prisional, a exist�ncia do Conselho e suas contribui��es podem ser tamb�m avaliadas em um contexto de soma de esfor�os em uma rede maior de accountability. Nesse sentido, os fluxos de informa��o entre agentes do Estado e a sociedade civil perfazem a principal virtude desse Conselho em rela��o � tem�tica de direitos humanos^[27]. Se h� uma tend�ncia das ag�ncias do Estado, em geral, a um processo de insulamento^[28], � de se intuir que o recurso da informa��o ganha uma relev�ncia capital no subs�dio a estrat�gias e a��es dos atores no campo penal.

O assento nesse colegiado e a viv�ncia como conselheiro nas reuni�es, em eventos e em visitas a unidades prisionais permitem aos atores individuais e �s entidades e institui��es que representam algum aprendizado nos processos deliberativos, a tomada de consci�ncia sobre quest�es pertinentes � agenda pol�tica da gest�o penitenci�ria e sobre den�ncias de viola��es de direitos, quando n�o ocorre a sua constata��o in loco. Esse contato entre autoridades e representantes da sociedade civil organizada pode estimular e at� apressar determinados movimentos institucionais, no sentido de preven��o de infra��es, repara��o de danos e puni��o dos respons�veis.

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Notas