Artigos
Mandatos Eleitorais
e Ciclos Político-Orçamentários: Evidências dos Estados Brasileiros
Electoral Mandates
and Political Budget Cycles: Evidences of Brazilian States
Mandatos electorales
y ciclos políticos presupuestarios: evidencias de los estados brasileños
Dimas Barrêto de Queiroz dimasqueiroz@gmail.com
Universidade Federal
do Rio Grande do Norte, Brasil
Lívia Maria Freire de Morais liviamfm@gmail.com
Universidade Federal
da Paraíba, Brasil
Arthur Guilherme Silva Ferreira de Souza arthurguilherme7@gmail.com
Universidade Federal
Rural do Semi-Árido, Brasil
Vanessa Karla Rebouças da Silva vankrs@gmail.com
Universidade Federal
da Paraíba, Brasil
Mandatos Eleitorais e Ciclos Político-Orçamentários: Evidências
dos Estados Brasileiros
Administração
Pública e Gestão Social, vol.
11,
núm. 2, 2019
Universidade Federal de Viçosa
Recepção: 13 Julho 2017
Aprovação: 19 Fevereiro 2018
Publicado:
01
Abril 2019
Resumo:
A literatura sobre ciclos
político-orçamentários aponta que os gestores aptos a concorrer à reeleição
possuem maiores incentivos para manipular gastos públicos em períodos
eleitorais. Nesse sentido, o objetivo da pesquisa consistiu em averiguar a
influência do mandato eleitoral sobre os gastos públicos dos governos estaduais
brasileiros. A amostra foi composta pelos 26 estados brasileiros no período de
2003 a 2014, compreendendo três ciclos eleitorais. Utilizou-se como metodologia
a técnica de regressão com dados em painel. A pesquisa concluiu que o
comportamento oportunista é restrito aos governadores que estão em primeiro
mandato e a manipulação é restrita aos investimentos. Percebeu-se uma alteração
na composição dos gastos públicos em direção aos investimentos nos períodos
eleitorais nos estados cujos governadores estão em primeiro mandato. Essa
pesquisa contribuiu com a literatura nacional ao identificar o mandato
eleitoral como um fator capaz de influenciar os gastos públicos estaduais nos períodos
eleitorais.
Palavras-chave:
Ciclos
político-orçamentários, Mandatos eleitorais, Gastos públicos.
Abstract: The literature on political budget cycles indicates that
managers able to run for re-election have greater incentives to manipulate
public spending during election periods. That way, the objective of the
research consisted in investigating the influence of the electoral mandate on
the public expenditures of the Brazilian state governments. The sample was
composed by the 26 Brazilian states from 2003 to 2014, for comprehending the
three electoral cycles. The regression technique with panel data was used as
methodology. The research concluded that opportunistic behavior is restricted
to first-term governors and manipulation is restricted to investments. There
has been a shift in the composition of public expenditures toward investment in
election periods in states whose governors are in their first term. This
research contributed to the national literature by identifying the electoral
mandate as a factor capable of influencing state public spending in electoral
periods.
Keywords: Political budget
cycles, Electoral mandates, Public expenditures.
Resumen: La literatura sobre ciclos políticos presupuestarios indica que
los gerentes que pueden postularse para la reelección tienen mayores incentivos
para manipular el gasto público durante los períodos electorales. De esta
forma, el objetivo de la investigación consistió en averiguar la influencia del
mandato electoral en los gastos públicos de los gobiernos estatales brasileños.
La muestra estuvo compuesta por los 26 estados brasileños de 2003 a 2014, por
comprender los tres ciclos electorales. La técnica de regresión con datos de
panel fue utilizada como metodología. La investigación concluyó que el comportamiento
oportunista está restringido a los gobernadores de primer término y la
manipulación está restringida a las inversiones. Ha habido un cambio en la
composición del gasto público hacia la inversión en períodos electorales en los
estados cuyos gobernadores se encuentran en su primer mandato. Esta
investigación contribuyó a la literatura nacional al identificar el mandato
electoral como un factor capaz de influir en el gasto público estatal en
períodos electorales.
Palabras clave: Ciclos políticos
presupuestarios, Mandatos electorales, Gastos públicos.
1 INTRODUÇÃO
A Teoria dos Ciclos Políticos tem origem na busca por relações
entre economia, política e eleições e ajuda a explicar decisões tomadas por
governantes durante o ciclo eleitoral. Downs
(1957), um dos precursores da Teoria dos Ciclos Políticos, avaliou a
hipótese de que os partidos formulam políticas públicas com o objetivo de
ganhar votos. O autor parte da premissa de que os agentes públicos exercem sua
função social como forma de obter fins privados, tais como renda, prestígio e
poder. Nesse sentido, os governos negligenciam os efeitos das políticas públicas
sobre a atividade econômica, exceto na medida em que influenciam as decisões
dos eleitores.
Os primeiros modelos empíricos relacionados à Teoria dos Ciclos
Políticos foram formulados a partir da década de 1970. Nordhaus
(1975), baseado no trade-off entre inflação e desemprego (curva de
Phillips), identificou que os governantes interferem na economia para reduzir o
desemprego as vésperas das eleições e aplicam medidas corretivas após o pleito
para reduzir o efeito inflacionário gerado pelas ações oportunistas. Esse ciclo
é conhecido na literatura como Political Business Cycle.
Rogoff
(1990) apresentou um modelo de ciclo político no qual a manipulação
oportunista não ocorre em variáveis macroeconômicas e sim em variáveis fiscais
facilmente perceptíveis pelos eleitores, capazes de sinalizar competência e
aumentar a chance de sucesso do gestor nas eleições. Trata-se do Political
Budget Cycle. Drazen
(2001), após avaliar as pesquisas nos últimos 25 anos, contados a partir da
pesquisa de Nordhaus (1975), concluiu que o Political Budget Cycle é mais
consistente do ponto de vista teórico e empírico para captar ciclos políticos.
Baseado no modelo proposto por Rogoff
(1990), diversas pesquisas internacionais (Alt
& Lassen, 2006; Brender
& Drazen, 2005; Haan,
2013; Klomp
& Haan, 2013; Rose,
2006; Saporitti
& Streb, 2008; Shi
& Svensson, 2006; Streb
& Torrens, 2013; Vergne,
2009) e nacionais (Arvate,
Mendes & Rocha, 2010; Queiroz,
2015; Sakurai,
2009; Sakurai
& Menezes, 2011; Vicente
& Nascimento, 2012) identificaram a presença de ciclos políticos em
variáveis fiscais em diversos países, estados e municípios.
As pesquisas supracitadas ainda apontam diversos fatores
condicionantes à ocorrência e intensidade dos ciclos político-orçamentários,
tais como: anos de democracia, nível de desenvolvimento, qualidade
institucional, eleitores informados, nível de transparência, presença de regras
fiscais rígidas, questões político-partidárias, entre outras.
Klein
e Sakurai (2015) apontaram o mandato eleitoral como um fator capaz de
influenciar a dinâmica do gasto público durante os ciclos políticos. Apesar do
argumento de que os gestores, independente de estarem em primeiro ou segundo
mandato, possuem incentivos para se comportar de forma oportunista, uma vez que
pretendem manter seu grupo político no poder e consolidar suas carreiras
políticas, Klein
e Sakurai (2015) argumentam que a perspectiva de poder concorrer à
reeleição aumenta o incentivo para o gestor distorcer a política fiscal,
sobretudo em anos eleitorais, e agravar o ciclo político-orçamentário.
Nesse sentido, surge a seguinte questão de pesquisa: qual a influência
do mandato eleitoral sobre os gastos públicos nos estados brasileiros? Com base
nesse questionamento, o objetivo da pesquisa consiste em averiguar a influência
do mandato eleitoral sobre os gastos públicos nos governos estaduais
brasileiros. Para atingir tal objetivo, utilizou-se dados dos 26 estados
brasileiros durante o período de 2003 a 2014, compreendendo três ciclos
eleitorais.
A presente pesquisa diferencia-se dos estudos nacionais
anteriores (Klein
& Sakurai, 2015; Nakaguma
& Bender, 2006, 2010)
na medida em que utiliza proxies para o fator mandato eleitoral e os relaciona
com os anos eleitorais. Dessa forma, pode-se verificar a influência do mandato
eleitoral sobre os gastos públicos durante todo o mandato e, especificamente,
no ano eleitoral.
Ao fornecer evidências de que o comportamento oportunista em
anos eleitorais se restringe aos governadores que estão em primeiro mandato e
que a manipulação se concentra nos gastos com investimentos, esta pesquisa
contribui com a literatura sobre ciclos político-orçamentários ao identificar
como a política fiscal dos estados brasileiros é influenciada pelo fator
mandato eleitoral.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
2.1
Teoria dos Ciclos Políticos
Baseado na ideia de que todo agente na divisão do trabalho
exerce uma função social como meio de obter fins privados, Downs
(1957) avaliou se os partidos políticos em uma democracia formulam
políticas públicas estritamente como meio de ganhar votos, ou seja, se a função
social de executar políticas públicas é realizada como um subproduto do
interesse particular de obter renda, poder e prestígio. Considerando o cenário
de conhecimento imperfeito e informação dispendiosa, Downs
(1957) avaliou como três aspectos (persuasão, ideologia e irracionalidade)
inerentes ao cenário proposto podem conduzir o gestor público a formular
políticas públicas de acordo com seus interesses particulares.
Após avaliar a relação entre ciclos políticos e variações nas
taxas de desemprego e inflação, Nordhaus
(1975) introduziu na literatura o Political Business Cycle, considerado um
dos primeiros modelos consistentes de ciclos políticos. O autor parte do
pressuposto que os eleitores são ignorantes em relação ao trade-off entre
inflação e desemprego e baseiam suas decisões de voto em experiências passadas.
Além disso, o autor considera que os eleitores apresentam comportamento míope,
ou seja, os acontecimentos mais recentes têm um peso maior na decisão de voto
do que as informações mais antigas.
Nordhaus
(1975) propõe que, com a aproximação das eleições, os candidatos
governantes se sentirão tentados a manipular os instrumentos da política
econômica a fim de estabelecer o cenário econômico ideal para conseguir suas
reeleições ou a manutenção do seu partido no poder. Nesse sentido, o Political
Business Cycle inicia-se com uma intervenção governamental no início do mandato
eleitoral, aumentando o desemprego para reduzir taxas elevadas de inflação. Com
a aproximação das eleições, o governo interfere na economia para reduzir a taxa
de desemprego até um ponto ótimo, buscando melhorar seu desempenho eleitoral.
Passadas as eleições e com níveis altos de inflação, o governo realiza novas
intervenções aumentando o desemprego para combater a inflação, criando um ciclo
político-econômico.
Hibbs
(1977) introduziu o viés ideológico nos modelos de ciclos políticos, baseado
na ideia de que os eleitores possuem uma ideologia partidária. O autor propôs
um modelo para verificar se existiam diferenças partidárias na condução da
política econômica e da implicação macroeconômica para os Estados Unidos e
Inglaterra. As evidências revelaram que os partidos de orientação ideológica de
direita dão maior ênfase ao combate à inflação, preocupando-se menos com a
questão do desemprego, enquanto os partidos de orientação ideológica de
esquerda possuem preferências contrárias.
Isso ocorre porque os partidos de direita representam os
interesses da classe alta, ou seja, seus simpatizantes possuem a maior parte do
capital financeiro e acumulam maiores perdas com a elevação da inflação. Já os
partidos de esquerda representam indivíduos das classes trabalhadoras, mais
sensíveis ao aumento do desemprego. Nesse sentido, os governantes priorizam a
parcela da sociedade que forma sua base eleitoral no processo de elaboração e
execução de políticas públicas (Hibbs,
1977).
Rogoff
e Sibert (1988) apresentaram uma nova abordagem dos ciclos políticos e
foram dois dos primeiros autores a apresentar a ideia na qual os instrumentos
de política fiscal são utilizados para avaliar a competência do governante. Rogoff
e Sibert (1988) enfatizaram ainda que a assimetria informacional existente
entre gestor e eleitores proporciona ao político a possibilidade de distorcer a
política fiscal pré-eleitoral de forma a aumentar sua probabilidade de
reeleição. Tal distorção pode ocorrer tanto por meio do aumento de gastos que
proporcionem grande visibilidade como por uma renúncia de receita tributária.
Essa possibilidade de distorção deve-se à limitada capacidade de compreensão
sobre as informações contidas nos relatórios orçamentários por parte dos
eleitores.
Rogoff
(1990) introduziu o primeiro modelo de ciclos políticos em variáveis
fiscais (Political Budget Cycle). Baseado na assimetria informacional existente
entre gestor público e eleitores, o ciclo proposto pelo autor baseia-se em
modificações em variáveis fiscais nos períodos que antecedem as eleições. Tais
alterações acontecem tanto nas despesas orçamentárias totais quanto na
composição dos gastos públicos, dando preferência aos gastos capazes de
sinalizar competência e aumentar a probabilidade de sucesso no pleito. Rogoff
(1990) ressalta ainda que inovações institucionais podem amenizar a
tendência de utilização oportunista e inapropriada de políticas fiscais.
Após avaliar as pesquisas sobre ciclos políticos nos últimos 25
anos, contados a partir da pesquisa de Nordhaus
(1975), Drazen
(2001) elaborou um modelo que considerou variáveis das políticas monetária
e fiscal. As evidências revelaram que os modelos de manipulação da política
fiscal se mostraram mais consistentes do ponto de vista teórico e empírico.
Nesse sentido, as pesquisas recentes têm-se concentrado no estudo do Political
Budget Cycle proposto por Rogoff
(1990).
De modo geral, a literatura internacional aponta para a
existência de manipulação fiscal, em países desenvolvidos, apenas na composição
dos gastos públicos. Essa observação deve-se à postura de conservadorismo
fiscal em relação às mensurações agregadas das despesas públicas em períodos
eleitorais. Nesse sentido, a ocorrência de déficits fiscais ou aumento do
endividamento em anos eleitorais reduz a probabilidade de recondução do grupo
político do gestor público em países desenvolvidos (Brender,
2003; Brender
& Drazen, 2008;Peltzman,
1992).
Schneider
(2010), após estudar a ocorrência de ciclos político-orçamentários nos
estados da Alemanha Ocidental, afirma que não se deve analisar apenas se os
governos usam uma tática fiscal em particular no período eleitoral, mas também
investigar em quais condições esses governos estarão propensos a agirem dessa
forma. Os resultados indicam que os governos evitam aumentar as despesas totais
nos períodos que antecedem as eleições. Porém, existe um deslocamento da
composição dos gastos públicos em direção aos gastos mais perceptíveis pelos
eleitores.
Pesquisas internacionais (Drazen
& Eslava, 2010; Veiga
& Veiga, 2007b) apontam que a alteração na composição dos gastos
públicos ocorre em direção aos investimentos, uma vez que consistem em gastos
finais capazes de melhorar a imagem dos gestores.
Veiga e Veiga (2007a), após estudarem municípios portugueses, identificaram
que gastos mais elevados com investimentos estão associados a maiores
porcentagens de votos obtidos pelos partidos políticos.
Drazen
e Eslava (2010) avaliaram a influência das eleições sobre a dinâmica dos
gastos públicos e a resposta dos eleitores às possíveis distorções oportunistas
em municípios colombianos. As evidências revelaram que, no período que antecede
às eleições, algumas despesas consideradas mais atrativas para os eleitores
sofreram aumentos significativos. Tais componentes são gastos com
infraestrutura, que inclui construções de rodovias e parques elétricos. Por
outro lado, despesas de custeio sofreram reduções significativas. Constatou-se
também que os eleitores penalizam os partidos pela ocorrência de déficits nos
períodos que antecedem as eleições e os recompensam pelo aumento de gastos
considerados mais atrativos pelos eleitores.
Diferentemente da postura de conservadorismo fiscal dos
eleitores verificada em países desenvolvidos, as evidências nacionais indicam
que os eleitores brasileiros recompensam tanto os gestores públicos que
aumentam os gastos totais quanto aqueles que alteram a composição do orçamento
em direção aos gastos mais perceptíveis pela sociedade (Arvate,
Mendes & Rocha, 2010; Klein,
2010; Queiroz,
2015; Sakurai,
2009; Sakurai
& Menezes, 2011; Vicente
& Nascimento, 2012).
Sakurai
(2005), seguindo o raciocínio presente em Rogoff
e Sibert (1988) e em Rogoff
(1990), buscou evidências de ciclos orçamentários racionais nos municípios
paulistas entre os anos de 1989 a 2001. Por meio de modelos de regressão, nos
quais a variável de interesse é a dummy que indica se o ano é eleitoral, a
pesquisa identificou impulsos positivos na despesa orçamentária em anos
eleitorais.
Sakurai
(2009) investigou a existência de ciclos eleitorais e partidários nas
funções orçamentárias dos municípios brasileiros entre os anos de 1990 e 2005.
Os resultados indicam que o fenômeno do ciclo eleitoral é observado mais
expressivamente em algumas funções, como saúde, saneamento, assistência e
previdência (variação aumentativa), habitação e urbanismo e transportes
(variação diminutiva).
Sakurai
e Menezes (2011) testaram a hipótese de modelos de ciclos oportunistas e
partidários em 2.527 municípios brasileiros entre 1989 a 2005, utilizando dados
de despesas, receitas e resultado orçamentário para testar a hipótese de que
essas variáveis se comportam de forma diferente em função do ciclo eleitoral e
da ideologia partidária dos prefeitos. Os resultados mostraram um aumento nos
gastos totais e correntes e uma redução nos investimentos, nas receitas
tributárias e no resultado orçamentário em anos eleitorais. Os autores também
concluíram que a ideologia partidária exerce influência relativa sobre o
desempenho das contas públicas locais.
Arvate,
Mendes e Rocha (2010) avaliaram as eleições em 2.732 municípios brasileiros
no ano de 2000 para verificar se os eleitores preferem um comportamento fiscal
conservador ou expansionista no período eleitoral. As evidências revelaram que
os eleitores brasileiros têm preferência por prefeitos que aumentam os gastos
públicos nos períodos eleitorais. Sakurai e Menezes (2008), após análise de
2.235 municípios entre 1988 e 2000, identificaram que os gestores que
apresentaram gastos per capita mais elevados ao longo dos mandatos tiveram mais
chances de recondução.
Klein
(2010) testou a presença de ciclos político-orçamentários nas eleições
municipais do Brasil e checou se prefeitos que adotam tal política possuem
maior probabilidade de reeleição. A amostra foi comporta por 5.406 municípios
na eleição de 2004. As evidências apontaram que os prefeitos que aumentaram os
gastos em anos eleitorais apresentaram maiores chances de reeleição, contanto
que tal aumento seja feito dentro de limites aceitáveis pelos eleitores.
Vicente
e Nascimento (2012) investigaram de que forma as manipulações fiscais com
fins eleitorais, caracterizadas por indicadores obtidos das demonstrações
contábeis do setor público, exercem influência na recondução de um governante
e/ou de seus aliados políticos ao mesmo cargo no mandato seguinte. A amostra
foi composta por 3.404 municípios abrangendo os mandatos de prefeitos findos em
2000, 2004 e 2008. As evidências revelaram que maiores gastos com investimentos
elevam a probabilidade de recondução dos partidos políticos.
Queiroz
(2015) avaliou a influência da composição dos gastos públicos sobre a
probabilidade de recondução dos partidos políticos nas eleições municipais
brasileiras de 2004, 2008 e 2012. As evidências revelaram que os municípios
cujos partidos foram reconduzidos gastaram percentuais maiores da despesa
orçamentária com investimentos e menores com pessoal e encargos sociais e
outras despesas correntes. Modelos de regressão logística revelaram que os
investimentos influenciaram positivamente as chances de recondução nas três
eleições.
2.2
Aspectos Condicionantes
As pesquisas sobre ciclos político-orçamentários apontam que a
existência e magnitude dos ciclos podem ser influenciadas por diversos fatores
condicionantes, entre eles: nível de desenvolvimento (Shi
& Svensson, 2006; Vergne,
2009), qualidade institucional e eleitores informados (Shi
& Svensson, 2006), transparência (Alt
& Lassen, 2006; Haan,
2013), regras fiscais (Rose,
2006; Streb
& Torrens, 2013), questões político-partidárias (Saporitti
& Streb, 2008), anos de democracia (Brender
& Drazen, 2005; Haan,
2013;
Klomp & Haan, 2013), regimes fiscais centralizados ou descentralizados
(Gonzalez,
Hindriks & Porteiro, 2013) e mandatos eleitorais (Klein
& Sakurai, 2015;
Nakaguma & Bender, 2010).
Shi
e Svensson (2006) averiguaram como os ciclos políticos diferem entre os
países. Os autores encontraram evidências que revelam que o tamanho dos ciclos
políticos é consideravelmente superior nos países em desenvolvimento. As
restrições institucionais presentes em países desenvolvidos impedem a
expropriação dos recursos públicos para benefício particular por parte dos
funcionários públicos e políticos. Além disso, a participação significativa de
eleitores informados presente nesses países restringe manipulações fiscais em
períodos eleitorais (Shi
& Svensson, 2006). Os autores concluem que diferenças institucionais
podem explicar, em grande parte, variações no tamanho dos ciclos políticos
quando se compara países desenvolvidos e em desenvolvimento.
Segundo Vergne
(2009), a dimensão dos ciclos políticos é influenciada pela quantidade de
recursos econômicos e políticos do país. Os resultados revelam que os países em
desenvolvimento, com eleições competitivas e mais recursos naturais de produção
possuem ciclos políticos maiores. A pesquisa reafirmou os resultados de Shi
e Svensson (2006), apontando que quanto mais eleitores informados e quanto
maior o nível de descentralização, menor a quantidade de distorções e
manipulação na alocação dos gastos públicos em anos eleitorais.
Haan
(2013) afirma que o ciclo político orçamentário é mais provável de ocorrer
e mais intenso em democracias mais jovens do que nas democracias estabelecidas.
Para Brender
e Drazen (2005) a manipulação fiscal é usada mais amplamente em novas
democracias porque os eleitores são inexperientes com a política eleitoral ou
simplesmente não possuem as informações necessárias para avaliar a manipulação
fiscal. Assim, a diferença informacional existente entre os dois tipos de
democracia influencia na ocorrência e magnitude da manipulação fiscal.
Avaliando o nível de transparência, Alt
e Lassen (2006) estudaram o nível de conhecimento sobre as táticas fiscais
do governo, suas ações e implicações nas políticas públicas que estão à
disposição da população, da mídia e dos mercados financeiros. Os autores
encontraram evidências que apontam para a existência de ciclos políticos em
países com baixa transparência. Além disso, o modelo também mostra que a mídia
controlada pelo Estado avigora a ausência de transparência.
Rose
(2006) afirma que a magnitude da manipulação política das contas públicas é
determinada pelo contexto institucional da formação do processo orçamentário.
Utilizando dados em painel dos estados norte-americanos, Rose
(2006) concluiu que regras fiscais mais rígidas dificultam a ocorrência de
manipulações oportunistas.
Streb
e Torrens (2013) elaboraram um modelo baseado no papel dos agentes de veto
legislativos como uma possível solução para os ciclos políticos. Os resultados
encontrados apontaram que as regras não são suficientes para evitar os ciclos
políticos, afirmando que, para o poder de veto ser eficaz, o legislador deve
ter a capacidade de supervisão e fiscalização, assegurando que o chefe do poder
executivo está em conformidade com a lei do orçamento aprovada.
Gonzalez,
Hindriks e Porteiro (2013) avaliaram a probabilidade de distorção nas políticas
fiscais em períodos eleitorais em sistemas centralizados e descentralizados. Os
resultados encontrados confirmam que, no sistema centralizado, os impactos que
afetam a probabilidade dos ciclos políticos são a possibilidade de distorção
seletiva e a diversificação do custo. Os resultados indicam que a probabilidade
de ocorrência de ciclos político-orçamentários é menor no sistema centralizado
quando comparada à configuração descentralizada, adotada pelo Brasil.
2.3
Hipótese de Pesquisa
Dentre os aspectos condicionantes para a existência e magnitude
dos ciclos político-orçamentários descritos pela literatura, essa pesquisa
concentra-se no fator mandato eleitoral. Parte-se do pressuposto de que os
gestores aptos a concorrer à reeleição possuem maiores incentivos para
distorcer a política fiscal.
Nakaguma
e Bender (2010) investigaram os efeitos da Emenda Constitucional 16/1997
(Emenda da Reeleição) sobre os gastos públicos nos estados brasileiros durante
o período de 1986 a 2004. Para tanto, os autores utilizaram uma variável dummy
que assume o valor igual a 1, caso o governador tenha se candidatado à
reeleição. Os resultados indicaram que a Emenda da Reeleição implicou em um
aumento na amplitude dos ciclos na receita total, receita corrente e
transferências correntes. Avaliando as despesas, os resultados indicaram que
governantes candidatos à reeleição elevaram a despesa total, corrente e de
custeio acima dos governantes não candidatos à reeleição.
Klein
e Sakurai (2015) propuseram o mandato eleitoral como um fator determinante
para a ocorrência dos ciclos político-orçamentários. Foram analisados 3.393
municípios brasileiros entre 2001 e 2008. Os resultados indicaram diferenças
fiscais significativas entre os prefeitos que estão no primeiro e segundo
mandato. No ano eleitoral, os prefeitos que estão no primeiro mandato alteram a
composição da despesa pública em direção aos gastos de capital, especialmente
os investimentos, e reduzem as despesas correntes.
Baseado nessas evidências, esperava-se que o mandato eleitoral
influenciasse de forma significativa a dinâmica das despesas públicas nos
estados brasileiros. Nesse sentido, a seguinte hipótese de pesquisa foi
formulada:
H1: O mandato eleitoral exerce influência sobre os gastos
públicos dos estados brasileiros.
Diferentes categorias de despesas possuem efeitos diferenciados
sobre a votação, com o partido político que está no poder beneficiando-se com
despesas seletivas. Pesquisas internacionais (Drazen
& Eslava, 2010; Veiga
& Veiga, 2007b) e nacionais (Klein
& Sakurai, 2015; Queiroz,
2015; Vicente
& Nascimento, 2012) identificaram que a manipulação oportunista se
concentra nos investimentos. Além disso, identificou-se uma relação positiva
entre os investimentos e o desempenho eleitoral dos gestores públicos.
Em resumo, baseado no pressuposto teórico de que os governadores
aptos a concorrer à reeleição possuem mais incentivos para distorcer a política
fiscal estadual, espera-se que os gestores que exercem o primeiro mandato
alterem a composição do orçamento em direção aos gastos mais perceptíveis pela
sociedade, especificamente os investimentos. Para viabilizar esse aumento nos
investimentos em anos eleitorais, espera-se uma redução nos gastos correntes
dos estados brasileiros cujos gestores estão em primeiro mandato.
3 Procedimentos Metodológicos
3.1
Amostra da Pesquisa
O objeto de estudo desta pesquisa consiste nos estados
brasileiros. Justifica-se essa escolha por dois motivos.: Inicialmente, o
acesso às informações sobre as eleições e aos dados detalhados sobre os gastos
estaduais foram confirmados. Em segundo lugar, justifica-se essa escolha em
função do ineditismo da relação entre mandatos eleitorais e ciclos
político-orçamentários nesses entes governamentais. A amostra da pesquisa
consiste nos 26 estados da federação nos anos de 2003 a 2014, compreendendo 312
observações e três ciclos eleitorais.
O processo de coleta dos dados ocorreu exclusivamente pela
internet nos meses de novembro e dezembro de 2015. As informações eleitorais
foram coletadas diretamente do sítio do Tribunal Superior Eleitoral (TSE).
Coletaram-se as informações sobre gastos públicos no banco de dados Sistema de
Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro (Siconfi). Por fim,
a população dos estados foi coletada no sítio do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE).
3.2
Definição das Variáveis
As variáveis dependentes consistem nos gastos públicos
estaduais. Inicialmente, foram estudadas as categorias econômicas das despesas
públicas: despesas correntes e de capital. Posteriormente, a análise aprofundou
o estudo até o nível da natureza da despesa pública. Essa classificação busca
identificar o fato gerador que ocasionou a saída de recursos da organização
pública. Esse aprofundamento baseia-se em pesquisas (Drazen
& Eslava, 2010; Schneider,
2010; Veiga
& Veiga, 2007b) que indicam que os ciclos políticos também existem na
composição dos gastos públicos, favorecendo gastos facilmente perceptíveis
pelos eleitores e capazes de sinalizar competência do gestor público.
A Portaria Interministerial MF/MPOG nº 163/2001 classifica a
natureza da despesa em seis grupos: a) pessoal e encargos sociais, b) juros e
encargos da dívida, c) outras despesas correntes, d) investimentos, e)
inversões financeiras e f) amortização da dívida. Ressalta-se que os grupos b e
f foram excluídos da análise por não consistirem em despesas passíveis de
manipulação pelos gestores públicos.
Drazen e Eslava (2010) explicam que as despesas relacionadas ao serviço da
dívida são consideradas como fora do controle dos gestores públicos.
Em resumo, a pesquisa verificou a influência do fator mandato
eleitoral sobre seis tipos de despesas públicas, conforme Tabela
1.
Tabela 1 Variáveis
dependentes
|
Nomenclatura |
Gasto Público |
|
COR |
Despesa corrente |
|
CAP |
Despesa de capital |
|
PES |
Pessoal e encargos
sociais |
|
ODC |
Outras despesas
correntes |
|
INV |
Investimentos |
|
IVF |
Inversão financeira |
Fonte: Elaboração própria.
Esta pesquisa utilizou a despesa empenhada com base no artigo 35
da Lei nº 4.320/1964, que considera pertencentes aos exercícios as despesas
neles legalmente empenhadas. Para eliminar o efeito escala, os gastos públicos
foram controlados pela despesa orçamentária total, ou seja, as variáveis
representam um percentual dos gastos totais dos estados.
As variáveis independentes de interesse buscam capturar o efeito
do mandato do governador sobre os gastos públicos. A Tabela
2 apresenta as três variáveis de interesse da pesquisa.
Tabela 2 Descrição da
variável independente de interesse
|
Variável |
Classificação |
Descrição |
|
PM |
1 |
Governador do estado
exerce o primeiro mandato. |
|
0 |
Governador do estado
exerce o segundo mandato. |
|
|
PMAE |
1 |
Governador do estado
exerce o primeiro mandato e o ano é eleitoral. |
|
0 |
Governador do estado
não exerce o primeiro mandato ou não é ano eleitoral. |
|
|
SMAE |
1 |
Governador do estado
exerce o segundo mandato e o ano é eleitoral. |
|
0 |
Governador do estado
não exerce o segundo mandato ou não é ano eleitoral. |
Fonte: Elaboração própria.
A variável Primeiro Mandato (PM) busca capturar o efeito do
primeiro mandato sobre os gastos públicos, desprezando o fator ano eleitoral.
Nesse sentido, se o governador exerce o primeiro mandato foi atribuído o valor
1 para os quatro anos de mandato do gestor. Caso contrário, atribuiu-se o valor
0 aos quatro anos.
A variável Primeiro Mandato e Ano Eleitoral (PMAE) busca
verificar a influência da situação na qual o gestor está no primeiro mandato e
o ano é eleitoral sobre os gastos públicos. Essa variável recebeu o valor 1 se,
e somente se, o governador estiver em primeiro mandato e em ano eleitoral. Para
todas as demais situações, atribuiu-se o valor 0.
Por fim, a variável Segundo Mandato e Ano Eleitoral (SMAE)
verifica a influência da situação na qual o governador está no segundo mandato
e o ano é eleitoral sobre os gastos públicos. De forma análoga à anterior, essa
variável recebeu o valor 1 se, e somente se, o governador estiver em segundo
mandato e em ano eleitoral. Caso contrário, atribuiu-se o valor 0.
Tradicionalmente, as pesquisas (Brender
& Drazen, 2013; Drazen
& Eslava, 2010; Katsimi
& Sarantides, 2012; Sakurai,
2005, 2009;
Sakurai
& Menezes, 2011; Vergne,
2009) que verificam a influência do ano eleitoral sobre os gastos públicos
utilizam modelos de regressão linear com uma variável dummy representando o ano
eleitoral como variável independente. Essa pesquisa desmembrou essa variável
dummy em duas (PMAE e SMAE), de forma a verificar qual a influência do mandato
eleitoral nos anos eleitorais sobre os gastos públicos.
A utilização de três variáveis para capturar o efeito mandato
eleitoral possibilita uma análise mais consistente sobre a influência desse
fator sobre os gastos públicos. Nakaguma
e Bender (2010) utilizaram uma variável dummy que assume o valor 1, caso o
governador tenha se candidatado à reeleição e 0 caso contrário. Já Klein
e Sakurai (2015) utilizaram duas variáveis, que equivalem às variáveis PM e
PMAE utilizadas pela presente pesquisa.
Além das variáveis de interesse, pesquisas nacionais (Arvate,
Mendes & Rocha, 2010; Sakurai,
2009; Sakurai
& Menezes, 2011; Vicente
& Nascimento, 2012) revelam uma série de fatores capazes de influenciar
os gastos públicos. A Tabela
3 revela as variáveis de controle utilizadas por essa pesquisa.
Tabela 3 Variáveis de
controle
|
Nomenclatura |
Descrição da
variável |
|
ESQ |
Dummy que indica se
o partido político do governador é de esquerda. |
|
DIR |
Dummy que indica se
o partido político do governador é de direita. |
|
PRE |
Dummy que indica se
o partido do governador pertence à coligação do Presidente. |
|
POP |
Logaritmo natural da
população. |
|
PCE |
Dummy correspondente
ao primeiro ciclo eleitoral (2003, 2004, 2005 e 2006) |
|
SCE |
Dummy correspondente
ao segundo ciclo eleitoral (2007, 2008, 2009 e 2010) |
Fonte: Elaboração própria.
As variáveis ESQ e DIR revelam a influência do viés ideológico
dos partidos dos governadores sobre os gastos públicos estaduais. Utilizou-se o
critério adotado por pesquisas passadas (Klein
& Sakurai, 2015; Sakurai,
2009; Sakurai
& Menezes, 2011) para definir o viés ideológico dos partidos. Os
partidos PMDB, PSDB e PTB foram considerados de centro e utilizados como
categoria de referência. Nesse sentido, fizeram-se as interpretações das
variáveis ESQ e DIR tomando como referência os partidos de centro. Os seguintes
partidos foram considerados de esquerda: PT, PSB, PPS, PDT e PMN. Já os
partidos PFL, PP e DEM foram considerados de direita.
A variável PRE busca capturar a influência política do
presidente sobre os gastos estaduais. Nesse sentido, se o partido do governador
fez parte da coligação que elegeu o presidente da República, atribui-se o valor
1. Caso contrário, o valor 0 foi atribuído ao longo do mandato do governador.
Por fim, a variável POP busca capturar influências demográficas sobre os gastos
públicos. Para tanto, utilizou-se o logaritmo natural da população dos estados
brasileiros.
Para capturar o efeito temporal sobre a variação dos gastos
públicos, variáveis binárias foram inseridas no modelo. O último ciclo eleitoral
foi tomado como referência pelo fato de ser o mais recente. A variável Primeiro
Ciclo Eleitoral (PCE) recebeu o valor 1 para os anos de 2003, 2004, 2005 e 2006
e o valor 0 para os demais. Já a variável Segundo Ciclo Eleitoral (SCE) recebeu
o valor 1 para os anos de 2007, 2008, 2009 e 2010 e o valor 0 para os demais.
3.3
Modelo Econométrico
Para verificar a influência das variáveis independentes sobre os
gastos públicos, utilizou-se a técnica de regressão com dados em painel, uma
vez que a amostra contempla dados seccionais (estados) e temporais (anos). Os
gastos públicos foram modelados em função do fator Mandato Eleitoral. A Equação
1 apresenta o modelo utilizado para verificar a influência do mandato
eleitoral sobre os gastos públicos dos estados brasileiros.
4 Apresentação e Discussão dos Resultados
4.1
Apresentação dos Dados
As variáveis de interesse dessa pesquisa relacionam-se ao fator
mandato eleitoral. Nos 26 estados brasileiros, 20, 13 e 18 governadores
elegeram-se para o primeiro mandato nas eleições de 2006, 2010 e 2014,
respectivamente, totalizando 51 das 78 disputas do período. A Tabela
4 apresenta a diferença de comportamento dos gastos nos governos cujos
gestores estão em primeiro e segundo mandato.
Tabela 4 Comportamento
dos gastos nos mandatos
|
Variáveis |
Primeiro Mandato |
Segundo Mandato |
Primeiro x Segundo
Mandato (MW) (p-valor) |
|||||
|
Anos não Eleitorais
(%) |
Ano Eleitoral (%) |
Alteração do ano
eleitoral+ |
Anos não Eleitorais
(%) |
Ano Eleitoral (%) |
Alteração do ano
eleitoral+ |
|||
|
(A) |
(B) |
(B) – (A) |
(C) |
(D) |
(D) – (C) |
|||
|
COR |
85,56 |
84,56 |
- 1,00** |
84,67 |
84,56 |
- 0,11 |
0,071 |
|
|
CAP |
14,44 |
15,44 |
1,00** |
15,33 |
15,44 |
0,11 |
0,071 |
|
|
PES |
46,01 |
44,66 |
- 1,35* |
43,61 |
44,93 |
1,32* |
0,033 |
|
|
ODC |
36,27 |
37,02 |
0,75 |
37,96 |
36,75 |
- 1,21* |
0,069 |
|
|
INV |
8,22 |
10,51 |
2,29*** |
9,86 |
10,60 |
0,74 |
0,005 |
|
|
IVF |
1,83 |
1,51 |
- 0,33** |
1,86 |
1,45 |
- 0,41 |
0,900 |
|
|
Estados |
51 (65,38%) |
27 (34,62%) |
78 |
|||||
Fonte: Elaboração Própria. O símbolo + significa que os valores dessa
coluna foram submetidos ao teste de Wilcoxon. Os símbolos *, ** e ***
representam significância estatística a 10%, 5% e 1%, respectivamente.
Inicialmente, destaca-se que os valores que constam na coluna
dos anos não eleitorais consistem na média dos três primeiros anos de mandato.
Observa-se que, independente do mandato, os governadores reduzem as despesas
correntes e aumentam as de capital nos anos eleitorais. Porém, a intensidade da
variação nos gastos difere entre as duas situações. Enquanto a variação das
categorias econômicas dos governadores que estão no primeiro mandado foi de 1%,
a variação dos gestores que estão no segundo mandato foi de apenas 0,11%. Os
testes de Wilcoxon confirmam que as médias dos períodos sem e com efeito
eleitoral diferem estatisticamente apenas nos governos cujos gestores estão em
primeiro mandato.
Esse resultado corrobora a pesquisa de
Klein e Sakurai (2015), que, após analisar 3.393 municípios brasileiros
entre 2001 e 2008, identificou que os prefeitos em primeiro mandato reduziram
as despesas correntes de forma mais significativa do que os que estavam no
segundo mandato. Essas evidências revelam que, tanto no nível municipal quanto
no estadual, existe uma alteração na composição dos gastos públicos em direção
às despesas de capital nos anos eleitorais de forma mais significativa nos
governos cujos gestores estão em primeiro mandato em relação aos que estão em
segundo mandato.
Estendendo a análise para a natureza do gasto público,
percebe-se que a direção das variações difere para os gastos com pessoal e
outras despesas correntes. Já os investimentos e as inversões financeiras
apresentaram a mesma direção nas variações. As direções das variações obtidas
para os gastos com pessoal e investimentos coincidem com os achados de Klein
e Sakurai (2015) nos municípios brasileiros. Os autores não testaram as
outras despesas correntes e as inversões financeiras.
Percebe-se que tanto os governadores que estavam em primeiro
quanto em segundo mandato aumentaram os gastos com investimento no ano
eleitoral. Porém, o aumento nos estados cujos governadores estavam em primeiro
mandato foi da ordem de 2,29 pontos percentuais, enquanto nos estados cujos
governadores estavam em segundo mandato, o aumento foi da ordem de 0,74 pontos
percentuais. Essa diferença deve-se ao fato de os gastos com investimentos
serem os mais perceptíveis pela população (Drazen
& Eslava, 2010; Queiroz,
2015; Veiga
& Veiga, 2007b; Vicente
& Nascimento, 2012) e capazes de aumentar a probabilidade de reeleição
dos gestores públicos.
Por fim, o teste de Mann-Whitney compara as variações dos gastos
dos governos cujos gestores estão em primeiro e segundo mandato. Exceto pelas
inversões financeiras, todas as demais médias das variações diferem
estatisticamente ao nível de 10%. Essa evidência reforça a expectativa teórica
da pesquisa na medida em que se verifica que a dinâmica das variações dos
gastos difere entre os governos cujos gestores estão em primeiro e segundo
mandato.
Para avaliar como o fator mandato altera a dinâmica do gasto
público no ano eleitoral, a Tabela
5 apresenta as médias de cada um dos gastos públicos de acordo com o
mandato e o efeito eleitoral. Ressalta-se que cada variável é composta por 312
observações, consequência da análise de 26 estados ao longo de 12 anos. Os
valores constantes na Tabela 5 foram obtidos pela média das observações que se
enquadram na situação descrita.
Tabela 5 Efeito
Mandato sobre os gastos públicos
|
Variáveis |
Efeito mandato (%) |
Primeiro Mandato e
ano eleitoral (%) |
Segundo Mandato e
ano eleitoral (%) |
|||||||
|
PriMand |
SegMand |
MW |
PMAE |
Outros |
MW |
SMAE |
Outros |
MW |
||
|
COR |
85,31 |
84,64 |
0,244 |
84,56 |
85,18 |
0,189 |
84,56 |
85,13 |
0,789 |
|
|
CAP |
14,69 |
15,36 |
0,244 |
15,44 |
14,82 |
0,189 |
15,44 |
14,87 |
0,789 |
|
|
PES |
45,67 |
43,94 |
0,034 |
44,66 |
45,15 |
0,683 |
44,93 |
45,09 |
0,770 |
|
|
ODC |
36,46 |
37,66 |
0,020 |
37,02 |
36,85 |
0,833 |
36,75 |
36,89 |
0,960 |
|
|
INV |
8,80 |
10,05 |
0,001 |
10,51 |
8,98 |
0,006 |
10,60 |
9,10 |
0,077 |
|
|
IVF |
1,75 |
1,76 |
0,273 |
1,51 |
1,80 |
0,934 |
1,45 |
1,78 |
0,489 |
|
|
Estados |
204+ |
108× |
312 |
51 |
261 |
312 |
27 |
285 |
312 |
|
Fonte: Elaboração Própria. + O número de 204 estados foi obtido mediante
a multiplicação de 51 governadores em primeiro mandato por 4 anos de gestão. ×
O número de 108 estados foi obtido mediante a multiplicação de 27 governadores
em segundo mandato por 4 anos de gestão.
Avaliando apenas o fator mandato, percebe-se que os governos
cujos gestores estão em primeiro mandato gastaram um percentual maior da
despesa orçamentária com despesa corrente em relação aos governos cujos
gestores estão em segundo mandato. Porém, o teste de Mann-Whitney comprova que
as médias não diferem estatisticamente ao nível de 5%.
Avaliando a natureza dos gastos, percebe-se que os governadores
em primeiro mandato aplicam um percentual maior da despesa orçamentária com
pessoal e menor com outras despesas correntes, investimentos e inversão
financeira em relação aos governadores que estão no segundo mandato. Os testes
de Mann-Whitney mostram que a médias diferem estatisticamente para os gastos
com pessoal, ODC e investimento.
Percebe-se que, desconsiderando o ano eleitoral, os governadores
em primeiro mandato gastaram um percentual maior da despesa orçamentária com
despesas correntes, sobretudo com pessoal e encargos sociais, em relação aos
governadores em segundo mandato. Porém, ao considerar os fatores primeiro
mandato e ano eleitoral de maneira conjunta, a composição dos gastos públicos
apresenta-se de forma oposta, com percentuais maiores da despesa orçamentária
gastos com despesas de capital.
Os estados cujos governadores estão em primeiro mandato e o ano
é eleitoral (PMAE) gastaram 84,56% da despesa orçamentária com despesas correntes,
enquanto os outros estados gastaram 85,25%. Apesar da diferença, o teste de
Mann-Whitney confirma que as médias não diferem estatisticamente ao nível de
5%. Ao avaliar a natureza dos gastos, percebe-se que os estados PMAE gastaram
menos com pessoal e inversões financeiras e mais com outras despesas correntes
e investimento em relação aos outros estados. Os testes de Mann-Whitney revelam
que apenas nos gastos com investimento, as médias dos estados PMAE e dos outros
diferem estatisticamente ao nível de 5%.
Por fim, os estados cujos governadores estão em segundo mandato
gastaram um percentual maior das despesas orçamentárias com investimentos.
Porém, diferentemente das evidências obtidas para os estados PMAE, as médias
dos gastos dos estados SMAE não diferem estatisticamente ao nível de 5% dos
demais estados.
A análise conjunta das Tabelas 4
e 5
indica uma alteração mais significativa da composição dos gastos públicos em
direção aos investimentos nos anos eleitorais apenas nos estados cujos
governadores estão em primeiro mandato. Essa evidência sugere que as variáveis
PM e PMAE exercem influência negativa e positiva, respectivamente, sobre os
investimentos, indicando um deslocamento da composição da despesa pública nos
anos eleitorais em direção aos investimentos, conforme expectativa teórica
dessa pesquisa.
4.2
Influência do Mandato Eleitoral sobre os Gastos Públicos
Para testar se as variáveis PM e PMAE exercem influência
negativa e positiva, respectivamente, sobre os investimentos, regressões com
dados em painel foram estimadas por meio da Equação
1. A Tabela
6 apresenta os parâmetros estimados e as estatísticas referentes a cada um
dos seis modelos elaborados.
Ressalta-se que, na ausência de elementos teóricos que indiquem
a utilização de um tipo específico de painel, essa pesquisa utilizou os testes
de Chow, Breusch-Pagan e Hausman para determinar o tipo mais adequado de painel
para o conjunto de dados. O teste Variance Inflation Factor (VIF) foi executado
e não indicou problemas de multicolinearidade entre as variáveis do modelo.
Tabela 6 Influência
dos mandatos eleitorais sobre os gastos públicos
|
Variáveis |
CORx |
CAPx |
PESx |
ODC+ |
INVx |
IVF+ |
|
Constante |
50,3087*** |
49,6913*** |
60,1450*** |
466,898* |
39,1528*** |
-178,543 |
|
PM |
0,4443 |
-0,4443 |
1,4662* |
-0,8926 |
-1,3727*** |
0,2479 |
|
PMAE |
-1,0596* |
1,0596* |
-1,3292 |
1,4782** |
2,3356*** |
-0,6297** |
|
SMAE |
-0,1649 |
0,1649 |
1,3487 |
-0,4785 |
0,7867 |
-0,7088** |
|
ESQ |
0,7163 |
-0,7163 |
0,7276 |
-0,1552 |
0,5060 |
-0,0855 |
|
DIR |
-1,2131 |
1,2131 |
1,5666 |
-2,5076 |
1,8900** |
-0,1798 |
|
PRE |
0,8518 |
-0,8518 |
-0,1113 |
0,7225 |
-0,0121 |
-0,2341 |
|
POP |
2,2198*** |
-2,2198*** |
-0,9181 |
-28,1502 |
-1,9394*** |
11,7707 |
|
PCE |
1,0749** |
-1,0749** |
-2,8892*** |
-0,7604 |
-0,9467** |
1,1837* |
|
SCE |
-0,3323 |
0,3323 |
-4,0538*** |
1,9225 |
0,2543 |
0,7228** |
|
R2 within |
0,0458 |
0,0458 |
0,1231 |
0,1453 |
0,1281 |
0,0580 |
|
R2 between |
0,3260 |
0,3260 |
0,0919 |
0,2112 |
0,3071 |
0,0116 |
|
Wald chi2 (9) |
23,5254*** |
23,5254*** |
40,8774*** |
- |
50,7629*** |
- |
|
Teste F |
- |
- |
- |
2,6366** |
- |
1,1878 |
|
Jarque -Bera |
93,4459*** |
93,4459*** |
5,1684* |
0,1227 |
427,509*** |
2.020,09*** |
|
Wald |
- |
- |
- |
1.011,14*** |
- |
39.972,4*** |
|
Wooldridge |
- |
- |
- |
56,254*** |
- |
0,616 |
Fonte: Elaboração própria. O símbolo × significa que o modelo de painel
com efeitos aleatórios foi adotado. O símbolo + significa que o modelo de
painel com efeitos fixos foi adotado. Para ambas as variáveis (ODC e IVF), os
erros-padrão foram estimados pela técnica de Newey-West. Os símbolos *, ** e
*** representam significância estatística a 10%, 5% e 1%, respectivamente.
Avaliando inicialmente as categorias econômicas, ressalta-se que
as despesas correntes e de capital apresentam uma correlação negativa perfeita,
uma vez que a soma das duas variáveis corresponde exatamente à despesa
orçamentária. Esse fator justifica a inversão dos sinais dos parâmetros
estimados.
A variável PM apresentou uma relação negativa e significativa ao
nível de 5% apenas para os investimentos. Isso significa que os governadores
que estavam no primeiro mandato gastaram um percentual menor da despesa
orçamentária com investimentos.
A variável PMAE apresentou influência significativa sobre os
gastos correntes apenas ao nível de 10% de significância. Essa evidência se
aproxima dos achados de Klein
e Sakurai (2015), que identificaram uma relação negativa e significativa
(ao nível de 5% de significância) entre a variável PMAE e os gastos correntes
nos municípios brasileiros. Ressalta-se que Klein
e Sakurai (2015) utilizaram gastos per capita em valores correntes de 2008,
enquanto a presente pesquisa padronizou as variáveis pela despesa orçamentária,
não necessitando de correção monetária dos valores.
Aprofundando o estudo e passando a avaliar a natureza dos gastos
públicos, a variável PMAE apresentou relação significativa com as outras
despesas correntes, investimentos e inversão financeira. Esse achado indica que
os gestores que estão em primeiro mandato e em ano eleitoral gastam um
percentual maior da despesa orçamentária com outras despesas correntes,
investimentos e menor com inversão financeira.
Por fim, a variável SMAE apresentou influência significativa
apenas com o grupo inversão financeira. Essa evidência sugere que, independente
de exercer o primeiro ou segundo mandato, o governador reduz os gastos com
inversão financeira no ano eleitoral, conforme apresentado na Tabela 5 por meio
da estatística descritiva.
Diante dessas evidências, pode-se destacar que a hipótese de
pesquisa de que o mandato eleitoral exerce influência sobre os gastos públicos
dos estados brasileiros foi validada apenas para alguns tipos de despesas, uma
vez que relações significativas para a variável PMAE foram obtidas apenas para
alguns grupos de despesas.
Percebe-se também que o comportamento oportunista dos gestores
que estão em primeiro mandato se concentra nos investimentos, uma vez que se
verificou uma relação negativa e significativa com a variável PM e positiva e
significativa com a variável PMAE. Essa evidência revela uma clara modificação
na composição dos gastos públicos em direção aos investimentos nos anos eleitorais
nos estados cujos gestores estão em primeiro mandato. Em resumo, os
governadores em primeiro mandato gastam um percentual menor da despesa
orçamentária com investimentos nos anos sem efeito eleitoral e aumentam
significativamente esses gastos nos anos eleitorais.
Esse resultado é consistente com estudos internacionais (Drazen
& Eslava, 2010; Veiga
& Veiga, 2007a) e nacionais (Queiroz,
2015;
Vicente & Nascimento, 2012), que indicam que gastos maiores com
investimentos aumentam a probabilidade de recondução ao cargo de gestor
público. Nesse sentido, aumentar os investimentos nos anos eleitorais faz
sentido, uma vez que consiste na despesa mais perceptível pela sociedade.
O teste Jarque-Bera revela que, com exceção das outras despesas
correntes, os resíduos dos modelos não apresentaram distribuição normal. Porém,
baseado no Teorema Central do Limite, pode-se relaxar esse pressuposto, uma vez
que, para grandes amostras, os termos de erro tendem a se distribuírem
normalmente (Brooks,
2014).
Os testes de ajustamento dos modelos revelaram um baixo nível de
aderência do modelo aos dados. Essa constatação foi considerada natural, uma
vez que existem diversos outros fatores capazes de influenciar a dinâmica dos
gastos públicos. Por fim, os testes de Wald e Wooldridge indicaram presença de
heterocedasticidade e autocorrelação, respectivamente, nos modelos com efeitos
fixos elaborados. Para ajustar, adotou-se o método de correção de Newey-West.
As demais variáveis de controle fornecem informações adicionais
sobre a dinâmica dos gastos públicos estaduais. As variáveis de ideologia
política dos governadores revelam que os partidos de direita gastam mais com
investimentos em relação aos partidos de centro. A variável que indica
alinhamento político com o presidente da República não exerceu influência sobre
nenhum dos gastos públicos. A variável População indicou uma relação positiva
sobre as despesas correntes. Avaliando a natureza dos gastos, o logaritmo
natural da população influenciou negativamente os investimentos. Por fim, as
variáveis correspondentes aos ciclos eleitorais indicam modificações na
composição da despesa orçamentária ao longo dos três ciclos eleitorais, com um
aumento dos gastos com pessoal e uma redução das inversões financeiras ao longo
do período.
5 Considerações Finais
O objetivo da pesquisa consistiu em verificar a influência do
mandato eleitoral sobre os gastos públicos dos governos estaduais brasileiros.
A amostra foi composta pelos 26 estados brasileiros no período de 2003 a 2014,
compreendendo três ciclos eleitorais. Utilizou-se como metodologia a técnica de
regressão com dados em painel.
Baseada nas análises descritiva e estatística, essa pesquisa
concluiu que o fator mandato eleitoral exerce influência significativa sobre os
gastos com investimentos. Os sinais dos parâmetros estimados permitem concluir
que os gestores que exercem o primeiro mandato e estão em anos eleitorais
alteram a composição dos gastos públicos em direção aos investimentos.
Esse achado confirma o pressuposto de que os gestores aptos a
concorrer à reeleição possuem maiores incentivos para manipular gastos públicos
em períodos eleitorais. A variação aumentativa ocorreu justamente nos investimentos,
que consistem em gastos finais facilmente perceptíveis pela sociedade. Os
resultados obtidos por essa pesquisa estão alinhados com diversas pesquisas
nacionais e internacionais (Drazen
& Eslava, 2010; Queiroz,
2015; Veiga
& Veiga, 2007; Vicente
& Nascimento, 2012), que apontam os investimentos como o principal
gasto manipulável pelos gestores públicos em períodos eleitorais.
Essa pesquisa contribuiu com a literatura nacional sobre ciclos
político-orçamentários na medida em que identificou o mandato eleitoral como um
fator capaz de influenciar os gastos públicos estaduais nos períodos
eleitorais. Os resultados dessa pesquisa, associados aos resultados obtidos por
Klein
e Sakurai (2015), permitem concluir que, tanto a nível municipal quanto
estadual, existe uma manipulação da composição dos gastos públicos em direção
aos investimentos nos anos eleitorais nos governos cujos gestores então em
primeiro mandato.
A Emenda Constitucional 16/1997 (Emenda da Reeleição)
representou um importante fator de mudança institucional, estabelecendo uma
nova dinâmica nas disputas eleitorais (Nakaguma
& Bender, 2010). As evidências obtidas pela presente pesquisa,
combinadas às anteriores (Klein
& Sakurai, 2015; Nakaguma
& Bender, 2010), levantam o questionamento acerca do impacto da
reeleição sobre as finanças públicas, uma vez provou-se que o gestor apto a
concorrer à reeleição comporta-se de forma oportunista. Deve-se refletir também
sobre a eficácia da Lei 9.504/1997, que estabelece normas para as eleições,
para limitar e coibir determinados comportamentos durante o período eleitoral
por parte dos gestores.
A compreensão sobre como fatores políticos, tais como o mandato
eleitoral, influenciam a dinâmica dos gastos públicos torna-se relevante
considerando o cenário de restrições orçamentárias impostas às organizações públicas
pela legislação brasileira, a exemplo da Constituição Federal de 1988, da Lei
de Responsabilidade Fiscal, Lei Eleitoral, entre outras. Tais restrições
limitam a discricionariedade do gestor para manipular os gastos públicos. Nesse
sentido, essa pesquisa contribui com a literatura nacional ao identificar
comportamentos oportunistas por parte dos gestores, mesmo considerando o
cenário de pequena discricionariedade para alocar os recursos públicos.
Sugere-se, para pesquisas futuras, a verificação da influência
do mandato eleitoral sobre gastos não considerados pela presente pesquisa e por
Klein e Sakurai (2015). Os estudos podem abordar as diversas funções
orçamentárias que compõem a classificação funcional da despesa pública. Essa
abordagem pode ser realizada tanto a nível estadual quanto municipal.
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