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O PROGRAMA “DE
BRAÇOS ABERTOS” – UM OLHAR À LUZ DOS SEUS ARRANJOS INSTITUCIONAIS
BRAZILIAN PROGRAM
“OPEN ARMS” – INSTITUTIONAL ARRANGEMENTS ANALYSIS
PROGRAMA “DE
BRAZOS ABIERTOS”: UM ANALISIS COM BASE EM SUS ARREGLOS INSTITUCIONALES
Erick de Moura Sotero
ericks.sotero@hotmail.com
UFABC, Brasil
Gabriela Spanghero Lotta
gabriela.lotta@gmail.com
FGV, Brasil
Ebenézer M. M. Oliveira
ebenezer.marquesdeoliveira@gmail.com
UFABC, Brasil
O PROGRAMA “DE BRAÇOS ABERTOS” – UM OLHAR À LUZ DOS SEUS ARRANJOS
INSTITUCIONAIS
Administração
Pública e Gestão Social, vol.
11,
núm. 3, 2019
Universidade Federal de Viçosa
Recepção: 08 Outubro 2017
Aprovação: 09 Março 2018
Publicado: 01 Julho 2019
Resumo:
O programa “De Braços Abertos” foi
lançado em janeiro de 2014 pela gestão do prefeito Fernando Haddad (2013-2016),
buscando inovar ao destacar a perspectiva de redução de danos para a população
em vulnerabilidade social da região da Luz (centro de São Paulo), atuando com
interdisciplinaridade e integração entre diversas secretarias municipais, na
construção de um pacote de direitos (moradia, alimentação, trabalho e renda)
que proporcionasse a seus beneficiários um projeto de autonomia. Diante da
relevância, bem como da inovação dessa política no que tange a sua articulação entre
diversas secretarias, o presente artigo faz uma análise do programa “De Braços
Abertos” à luz dos seus arranjos institucionais, construídos para sua
elaboração e execução. A análise é feita destacando quatro elementos
constituintes dos arranjos institucionais: intersetorialidade, relações
federativas, participação de atores não estatais e aspectos territoriais.
Palavras-chave:
Arranjos
Institucionais, Intersetorialidade, Interdisciplinaridade.
Abstract: The “Open Arms” program (Programa “De Braços Abertos” in
Portuguese) was launched in january 2014 under the management of mayor Fernando
Haddad (2013-2016) in São Paulo, Brazil, innovating by highlighting the
perspective of harm reduction for the socially vulnerable population of the Luz
region (center of São Paulo), working with interdisciplinarity and integration
among several municipal secretariats, in the construction of a rights package
(housing, food, work and income) that provides its beneficiaries with a project
of autonomy. Considering the relevance and innovation of this policy regarding
its articulation among several secretariats, this article analyzes the project
in the light of its institutional arrangements, built for its elaboration and
execution. The analysis is made highlighting four constituent elements:
intersectoriality, federative relations, participation of non-state actors and
territorial aspects.
Keywords: Institutional
Arrangements, Intersectoriality, Interdisciplinarity.
Resumen: El programa "De Braços Abertos" (“De Brazos Abiertos”)
fue lanzado en enero de 2014 bajo la dirección del Alcalde Fernando Haddad
(2013-2016) en São Paulo, Brasil, innovando al destacar la perspectiva de
reducción de daños para la población socialmente vulnerable de la región de Luz
(centro de São Paulo) con interdisciplinariedad e integración entre varias
secretarías municipales, en la construcción de un paquete de derechos
(vivienda, alimentación, trabajo e ingresos) que proporcione a sus
beneficiarios un proyecto de autonomía. Teniendo en cuenta la relevancia e
innovación de esta política con respecto a su articulación entre varias
secretarías, este artículo analiza el Programa "De Braços Abertos" a
la luz de sus arreglos institucionales, construidos para su elaboración y
ejecución. El análisis se hace resaltar cuatro elementos constitutivos:
intersectorialidad, relaciones federativas, participación de actores no
estatales y aspectos territoriales.
Palabras clave: Arreglos
Institucionales, Intersectorialidad, Interdisciplinariedad.
INTRODUÇÃO
Com a Constituição Federal de 1988, surge uma complexidade no
que se refere ao ambiente institucional do Brasil. Novos atores (políticos,
sociais e econômicos) assumem um papel mais ativo no que tange ao processo de
formulação, implementação e avaliação das políticas públicas. Corroborando com
esse novo ambiente institucional, os estados e municípios passam a assumir
novas responsabilidades no que se refere à implementação dos serviços públicos.
Também adentram a esse cenário os órgãos de controle (Tribunais de Contas e
Ministério Público), além dos Conselhos Gestores, na busca por mecanismos mais
efetivos de participação e controle social das instituições públicas (Gomide
& Pires, 2014). Juntamente a esse novo cenário institucional, surge o
desafio de coordenação na execução das políticas públicas, buscando tornar o
Estado mais maleável às demandas, mobilizações e participações dos diversos atores
não estatais. O estabelecimento dessa nova relação entre atores públicos e
atores privados, institui um sistema de múltiplas dimensões no desafio de se
formular e executar políticas públicas por parte dos gestores públicos, que
passaram a ter que estabelecer relações não mais só com outros setores e atores
estatais, mas também com atores não estatais – empresas, organizações sociais,
agentes da sociedade civil organizada – (Gomide
& Pires, 2014; Lotta
& Vaz, 2015).
Embora com contornos específicos no caso nacional, esse
movimento se aproxima muito daquilo que já vinha sendo apontado pela literatura
internacional a respeito de mudanças no contexto de produção de políticas
públicas que geraram processos mais complexos e variados de tomada de decisão
com construção de arranjos institucionais complexos e novos mecanismos de
coordenação (Peters
& Pierre, 2005; Verhoest & Bouckaert, 2005; Verhoest et al, 2007).
A literatura aponta que, considerando esses novos desafios e mecanismos de
elaboração e execução das políticas públicas, tornou-se necessária a construção
de novos arranjos institucionais, buscando assim uma maior viabilização de
ações intersetoriais (dada a complexidade de muitas políticas públicas
desenvolvidas), além de garantir uma governança sobre esses diversos atores,
bem como ações públicas mais efetivas. Esse mesmo processo tem sido apontado
pela literatura nacional, demonstrando como o Estado brasileiro tem avançado na
constituição de novos arranjos institucionais voltados à construção de novos
tipos de capacidades estatais (Gomide
& Pires, 2014; Lotta
& Vaz, 2015; Lotta
& Favareto, 2016; Santos
Nunes, 2017).
Como demonstra essa literatura, neste novo contexto o Brasil
passa a desenvolver, nas últimas décadas, diversas experiências inovadoras em
âmbito federal, estadual ou municipal, voltadas a enfrentar problemas públicos
de forma mais complexa, em ambiente de participação de múltiplos atores
estatais e não estatais, sujeito a lógicas de transparência, participação e
controle e voltados à maior efetividade nos resultados das políticas (Gomide
& Pires, 2014; Lotta
& Vaz, 2015). Este é o caso, entre outros, do programa “De Braços Abertos”
da gestão municipal de São Paulo durante o mandato do prefeito Fernando Haddad
(2013-2016). Esta política, voltada a enfrentar a situação de vulnerabilidade
dos usuários de drogas que residem na região central da cidade, foi construída
de forma participativa e contemplando diversos elementos inovadores do desenho
e implementação das políticas públicas, tendo como tônica os novos arranjos
institucionais.
Assim, diante da relevância em se compreender a construção
desses novos arranjos institucionais, bem como seus desafios para a
implementação das políticas públicas, o presente artigo tem como objetivo
analisar o programa “De Braços Abertos” na cidade de São Paulo, à luz de seus
arranjos institucionais. Para isso, foram analisados os desafios de implementação
dessa política pública, observando quatro dimensões comuns aos arranjos (Lotta
& Favareto, 2016;
Lotta & Vaz, 2015): intersetorialidade, relações federativas,
participação de atores não estatais e aspectos territoriais, no que se refere à
construção de seus arranjos institucionais. A escolha dessa política se deu
devido ao seu caráter inovador no que tange a sua perspectiva de redução de
danos para a população com vulnerabilidade social da região da Luz (centro de
São Paulo), e ao seu caráter intersetorial, envolvendo diferentes atores
estatais e não estatais na formulação, implementação e monitoramento das ações
desenvolvidas pelo programa.
Em termos metodológicos, este artigo se baseou em levantamento
da literatura e dos conceitos sobre arranjos institucionais, e, para o estudo
de caso, foram analisadas as legislações, documentos sobre o Programa “De
Braços Abertos” (estudos descritivo-analíticos) e entrevistas semiestruturadas
com quatro atores envolvidos na formulação, implementação e monitoramento do
programa. Selecionamos um gestor de cada área prioritária da política (saúde,
assistência social, segurança urbana e direitos humanos) que atuava em uma
secretaria setorial mas na implementação desta política intersetorial. Os
entrevistados ocuparam, durante a gestão Haddad, diversos postos nas
secretarias, tanto de médio como de alto escalão, como coordenação de
políticas. Todos eles foram, em algum momento, coordenadores do programa dentro
de sua secretaria1.
Além das entrevistas, foram incorporados achados de outras pesquisas em curso
que analisaram o programa.
Este artigo está dividido em três partes, além da introdução e
considerações finais. Na primeira parte abordamos as discussões teóricas sobre
análise de arranjos institucionais, tratando seus componentes estruturantes e
as relações-chave entre eles. Na segunda parte, apresentamos o programa “De
Braços Abertos”, detalhando como essa política está contextualizada no âmbito
da gestão de Haddad (2013-2016) na cidade de São Paulo, descrevendo para isso
aspectos referentes ao seu escopo, desenho, objetivos, detalhamento das ações
implementadas e dos atores envolvidos no programa.
Na terceira parte analisamos essa política à luz do modelo de
análise dos arranjos institucionais desenvolvido e aplicado por Lotta
& Favareto (2016) em diferentes políticas. O uso desse modelo analítico
se justifica, em primeiro lugar, por tratar de dimensões que contemplam a
complexidade dos novos arranjos institucionais de programas. Em segundo lugar,
por ser modelo que permite comparação entre diferentes tipos de políticas e já
vem sendo aplicado em distintas áreas sociais e de infraestrutura, em políticas
federais, estaduais e municipais (Lotta
& Favareto, 2016; Favareto
& Lotta, 2017; Lotta
& Favareto, 2017; Lotta,
Galvao & Favareto, 2016; Santos
Nunes, 2017; Otero,
2017). Assim, o modelo analítico permite também analisar o caso em questão
à luz dos aprendizados já realizados em outras políticas públicas. O modelo se
baseia na análise de quatro elementos constituintes dos arranjos institucionais
(intersetorialidade, relações federativas, participação de atores não estatais
e aspectos territoriais) e as relações centrais entre eles.
Na quarta seção traçamos uma conclusão acerca dos aspectos do
programa abordado, apontando as limitações dessa pesquisa e levantando questões
que podem ser exploradas e desenvolvidas por outros estudos.
NOVOS ARRANJOS INSTITUCIONAIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
O ambiente de formulação e implementação de políticas públicas é
caracterizado pela coexistência de múltiplos atores, regras institucionais e
ambientes políticos. Esses elementos determinam onde as políticas públicas
serão construídas e executadas, tornando-se, portanto, elementos centrais para
compreender as dinâmicas e resultados das ações do Estado.
Nas últimas décadas, tanto internacional como nacionalmente, os
estados têm passado por profundas transformações que tem alterado sua forma de
atuação e seus arranjos institucionais. Elementos como as reformas
gerencialistas, o aumento da transparência e da participação social, o
envolvimento de atores não estatais na produção de serviços tem construído novas
formas de governança, exigindo dos estados novas capacidades de lidar com estes
diferentes atores e novos modelos de formulação e implementação de políticas (Lotta
& Vaz, 2015).
No caso brasileiro, tais mudanças são marcantes especialmente
após a promulgação da Constituição Federal de 1988, quando o país passou a ter
uma série de alterações não apenas no conteúdo das suas políticas (mais
universalistas, inclusivas e voltadas para o bem-estar social), mas também na
forma de produzir e entregá-las (com inclusão de outros atores nos processos
decisórios e introdução de novas ferramentas gerenciais).
Pires
(2016) aponta que esse novo contexto de produção de políticas públicas no
Brasil pós Constituição de 1988 tem sido marcado por quatro vetores: O primeiro
diz respeito à divisão de poderes e ao presidencialismo de coalizão, que
dificultam a capacidade de coordenação das políticas. O segundo é a
descentralização político-administrativa que passou a exigir envolvimento de
municípios e governos estaduais na formulação, implementação e avaliação de
políticas. O terceiro se refere à garantia de direitos individuais, coletivos e
difusos colocada pela Constituição, que exige capacidade de coordenação para
entrega. O quarto vetor diz respeito à ampliação da participação social na formulação
e controle das políticas que, em conjunto com a transparência, reforçam a
necessidade de o Executivo se articular com outros atores (Gomide
& Pires, 2014).
Esses vetores criam um contexto que exige novas capacidades de
respostas por parte do poder executivo brasileiro, especialmente no que tange a
capacidade de construir processos articulados e coordenados para implementar
políticas públicas efetivas. Assim, pode-se dizer que, atualmente, a
implementação de políticas públicas no Brasil é caracterizada por uma
multiplicidade de atores, regras institucionais e ambientes políticos. Dessa
forma, os arranjos institucionais em torno de uma determinada política pública
assumem características diversas.
Para que se entenda as definições do conceito de arranjos
institucionais, faz-se necessária a compreensão dos seus conceitos. Davis
e North (1971) definem arranjos institucionais como um “conjunto de regras
que governa a forma pela qual agentes econômicos podem cooperar e/ou competir”.
Fiani descreve que
[...] um arranjo institucional especifica quais são os agentes habilitados
a realizar uma determinada transação, o objeto (ou os objetos) da transação e
as formas de interações entre os agentes, no desenvolvimento da transação,
estando o arranjo sujeito aos parâmetros mais gerais do ambiente institucional.
(Fiani,
2014)
Para o artigo em questão, adotamos a definição de arranjo
institucional definida por Pires
& Gomide (2014), na qual “entende-se o conjunto de regras, organizações
e processos que definem a forma como se coordenam os atores e os interesses em
pauta em uma determinada política pública”. Tal definição se faz relevante, uma
vez que é fundamental para a determinação de comparação entre arranjos quando
tratam de campos específicos diferentes, mas que estão inseridos em um mesmo
ambiente institucional (Pires
& Gomide, 2014; Lotta
& Favareto, 2016; Santos
Nunes, 2017). De acordo com Gomide
& Pires (2014), portanto, arranjos institucionais relacionam-se com a
necessidade em se estabelecer uma governança que articule diversos atores
envolvidos em uma ação pública.
Analisando as tendências de inovação em arranjos institucionais
brasileiros nas últimas décadas e considerando a literatura sobre o tema, Lotta
& Favareto (2016) apontam quatro componentes que têm sido
experimentados, em graus e formas diferentes, nesses distintos arranjos, e que
podem ser usados como elemento analítico para compreender as inovações que tem
sido realizadas nas políticas públicas, são eles: (i) articulação de temáticas
intersetoriais (dimensão horizontal), (ii) relações federativas (dimensão
vertical), (iii) dimensão territorial no que tange a forma como as políticas
são produzidas e (iv) dimensão da participação social (participação de atores
não estatais).
Em relação ao primeiro componente apontado pelos autores
(intersetorialidade), este consiste no grau de integração em que os diferentes
atores de um mesmo nível de atuação conseguem transmitir nas diferentes fases
de realização da política pública. Os autores descrevem que a
intersetorialidade é construída
[…] Pela conjunção de saberes e experiências para formulação, implementação
e monitoramento ou avaliação de políticas públicas buscando alcançar resultados
sinérgicos em situações complexas (Lotta
& Favareto, 2016).
Entretanto, ao levarmos em conta o modelo weberiano de
departamentalização das burocracias, a intersetorialidade apresenta algumas
dificuldades (Costa
& Bronzo, 2012; Pires,
2016; Lotta
& Favareto, 2016), tais como: forte resistência do corporativismo
burocrático, ausência de linguagem e bases de conhecimento entre os atores,
visão compartilhada entre diferentes setores do Estado e heterogeneidade entre
as instituições e os atores (Pires,
2016).
O trabalho de Costa
& Bronzo (2012) contribui nesse aspecto ao apresentar dois modos de se
superar a especialização e a departamentalização das repartições públicas. Os
autores apontam que o primeiro modo consiste na necessidade de que haja um
entendimento dos atores acerca da complexidade dos problemas. Embora sejam
acostumados a pensar e agir de forma fragmentada e focada apenas em sua área de
atuação, esses atores precisam empenhar um grande esforço em termos cognitivos
e culturais, o que pode acabar por dificultar a construção de estratégias
integradas de gestão. O segundo modo apontado pelos autores consiste em uma
reorganização estrutural da própria instituição, passando a adaptar e
reorganizar suas estruturas em departamentos menores, a fim de se obter
processos mais coesos no desenvolvimento do trabalho intersetorial.
Lotta
& Favareto (2016) afirmam que, para identificar a intersetorialidade, é
necessário analisar o grau de articulação conjunta de diferentes atores em cada
uma das fases de uma política pública (formulação, implementação e avaliação ou
monitoramento). É preciso, portanto, compreender em que medida as diferentes
agências envolvidas (como secretarias estaduais e municipais, ministérios ou
mesmo subdivisões em um mesmo órgão) tomam decisões conjuntas a respeito de
como as políticas serão desenhadas, se executam as políticas de forma
compartilhada, se articulam no processo de monitoramento e na avaliação.
Já o segundo componente, da dimensão vertical ou federativa, se
relaciona com a maneira como o arranjo institucional propõe a divisão de
responsabilidades entre os municípios, estados e o governo federal, no que se
refere também aos processos de formulação e execução das políticas públicas.
Conforme já descrito, com a redemocratização e a promulgação da Constituição
Federal de 1988 ocorreu um incentivo para descentralização de diversas
políticas públicas para estados e municípios. No entanto, a literatura aponta
que tal descentralização não correspondeu efetivamente a uma maior autonomia
desses entes federados em relação ao governo federal, tendo em vista que a
legislação e a distribuição de incentivos e recursos financeiros continuaram
concentrados no Poder Executivo Federal (Arretche,
2012; Lotta
& Favareto, 2016). Há, portanto, distintos graus de descentralização
nas diferentes políticas, que levam ao desenho de arranjos institucionais
variados em função da sua integração vertical.
Lotta
e Favareto (2016) apontam que, para que se analise esse componente, se faz
necessário verificar quais as responsabilidades atribuídas a cada um dos entes
federativos (União, estados e municípios) ao longo das etapas de formulação e
implementação da política pública. Os autores descrevem algumas questões que
devem ser levantadas ao se analisar esse componente, tais como: de quem é a
responsabilidade pela elaboração de regras, leis e regulamentação; quem
financia a política e quais os mecanismos para a realização desse financiamento
e quem é o responsável por qual atividade de implementação. A resposta a essas
perguntas ajuda a compreender o grau de integração vertical do arranjo
federativo e, portanto, como se dão as relações entre esses distintos atores na
produção de políticas públicas.
O terceiro componente de análise dos arranjos institucionais
proposto por Lotta
e Favareto (2016) é a dimensão territorial. Para os autores esse componente
se refere à relação das ações públicas com as peculiaridades do território no
qual a política pública está destinada a ser implementada. Tal componente ainda
é recente na literatura de arranjos institucionais, porém, sua análise
corrobora para que se entenda a adequabilidade das políticas públicas
desenvolvidas, tendo em vista a heterogeneidade do território onde é
implementada, podendo dessa forma aplicar uma política com maior ressonância às
diversidades locais encontradas. Por território, adotamos a definição de que
são “os lócus de implementação das políticas e como expressão das forças
sociais nele presentes” (Lotta
& Favareto, 2016). Ou seja, eles não são apenas expressão da unidade
geográfica onde a política ocorre, mas especialmente das relações e dinâmicas
sociais ali existentes.
O quarto e último componente apontado pelos autores consiste na
dimensão de participação social. Esse componente se refere não apenas à
contribuição de atores não estatais no processo decisório, conforme apontado na
dimensão territorial, mas também à atuação desses atores ao longo de todo o
ciclo heurístico de uma política pública (formulação, implementação e
monitoramento ou avaliação) em diferentes níveis da federação.
Para a análise desse componente, é necessário que haja
diferentes mecanismos de participação social (conselhos participativos,
audiências públicas, entre outros) que possam contribuir para uma melhor
análise, tendo em vista a forma como se dá seu funcionamento e suas
contribuições para a realização da ação pública.
Esses quatro elementos propostos por Lotta
e Favareto (2016) têm sido utilizados para analisar e comparar diferentes
arranjos institucionais, servindo como parâmetro analítico para compreender em
que medida os arranjos estão adequados para os objetivos das políticas e de que
forma eles incorporam elementos inovadores em termos de governança. De forma
segmentada, diversas pesquisas têm analisado cada uma das dimensões, como os
trabalhos sobre intersetorialidade (Cunill
Grau, 2014; Pires,
2016; Bronzo,
2007, 2010;
Veiga
& Bronzo, 2014;
Bichir, 2011), os trabalhos sobre relações federativas (Arretche,
2012; Oliveira
& Lotta, 2017), aqueles que analisam relações com atores não estatais (Pires
& Vaz, 2014) e os trabalhos que analisam a dimensão territorial das
políticas (Favareto,
2012).
De forma articulada enquanto modelo analítico, as quatro
dimensões propostas por Lotta
e Favareto (2016) têm sido aplicadas na análise de diferentes políticas
públicas nos três entes federativos em diversas áreas sociais e de
infraestrutura como, por exemplo, análise dos programas Brasil Sem Miséria,
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e Territórios da Cidadania (Lotta
& Favareto, 2016) e do Programa Mais Médicos (Lotta,
Galvao & Favareto, 2016); políticas de infraestrutura (Lotta
& Favareto, 2017); políticas estaduais de desenvolvimento territorial (Favareto
& Lotta, 2017); políticas para migrantes (Otero,
2017); políticas para mulheres (Santos
Nunes, 2017). A análise dessas dimensões de forma articulada enquanto um
modelo analítico, “permite observar variáveis centrais para entender a
definição dos atores envolvidos, como se efetiva a governança, os processos
decisórios e os graus de autonomia” (Lotta
& Favareto, 2016).
Tendo como base o arcabouço teórico dos novos arranjos
institucionais e a abordagem analítica aqui apresentada, na próxima seção
apresentaremos e analisaremos o programa “De Braços Abertos”, apresentando uma
síntese da sua formulação e da maneira como foi implementado. Entendemos que,
dada a complexidade do problema a ser enfrentado pelo programa, bem como o
contexto complexo de produção de políticas descrito anteriormente, a análise do
arranjo institucional dessa política pode nos dar importantes insights de
inovações e limites sobre novos arranjos institucionais para políticas desse
teor.
O PROGRAMA “DE BRAÇOS ABERTOS”
Na década de 1990, a região da Luz, em São Paulo (SP),
consolidou-se como a mais famosa territorialização de consumo de crack no país.
A partir de meados dos anos 2000, a “cracolândia” foi deixando de ser sinônimo
de abandono e passou a atrair olhares da mídia e do poder público: “quando você
está na ‘cracolândia’, você é um anônimo, mas está em um lugar que é uma
celebridade” (Canato,
2017).
Ao longo dos anos, as sucessivas gestões da Prefeitura de São
Paulo trataram da problemática dos usuários de drogas, principalmente nesta
região da cidade, conhecida como “cracolândia”, por meio de uma série de
políticas públicas que visavam uma “guerra às drogas” e “tolerância zero” para
com seus usuários (Alves, 2014). Exemplo disso está na “Operação Integrada
Centro Legal”, mais conhecida como “Operação Sufoco”, da gestão Gilberto Kassab
(2009-2012) em parceria com o Governo do Estado e organizada pela Polícia
Militar, que visava uma atuação repressiva e violenta contra os usuários, uma
vez que se defendia que “por meio da dor e do sofrimento os consumidores de
crack iriam procurar tratamento” (Garofalo,
Soares & Cordeiro, 2015).
Diante disso, o Ministério Público de São Paulo deu abertura a
um inquérito civil para investigar possíveis abusos de poder e identificar os
objetivos da operação (Garofalo,
Soares & Cordeiro, 2015). A Defensoria Pública do Estado de São Paulo e
a Comissão de Direitos Humanos da Câmara de Vereadores de São Paulo se
colocaram indignados diante da situação, manifestando que é “evidente que o que
acontece aqui não é um problema de polícia, é um problema social e, de forma
insistente, o Estado tenta resolver isso com a polícia chegando em primeiro
lugar” (Portal
Vermelho, 2012). Apesar de não serem novidade as agressões e as tentativas
de retirar aquela população do local, foi após essa ação que se intensificaram
as intervenções na região (Canato,
2017).
Ao assumir a prefeitura, a gestão de Fernando Haddad (2013-2016),
ao contrário das gestões que o precederam, entregou a coordenação dos programas
voltados à problemática de álcool e outras drogas para a Secretaria Municipal
de Saúde em vez de manter na Secretaria Municipal de Segurança Urbana. Com
isso, foi proposta a formulação de um programa com espaço participativo que
visasse atender as necessidades dos consumidores de drogas. Já no início de sua
gestão, em 2013, foi criado um Grupo Executivo Municipal (GEM), junto com
movimentos sociais, para tratar do programa “Crack, é possível vencer”, com o
objetivo de identificar quais eram as necessidades da população em situação de
rua e consumidora de drogas (Garofalo
Soares & Cordeiro, 2015). Esse grupo identificou que, para além do
consumo de drogas, essa população tinha uma série de necessidades não
atendidas, como ausência de um lugar seguro em que pudessem dormir e realizar
suas refeições, ausência de atendimento médico para cuidar de suas lesões e
feridas, além da necessidade de uma atividade que lhes proporcionasse renda (Bonduki,
2014).
Na perspectiva da sociedade civil atuante no território, a
criação desse grupo sinalizava abertura e um posicionamento muito diferente em
relação às gestões anteriores. Entretanto, a percepção era de que a prefeitura
estava aberta ao diálogo, mas não sabia exatamente o que fazer (Canato,
2017).
Para enfrentar esses problemas que passaram a ser vistos sob
outro paradigma, foi proposto o programa “De Braços Abertos”, instituído pelo
Decreto nº 55.067 de 18 de abril de 2014, com o objetivo de “promover a
reabilitação psicossocial de pessoas em situação de vulnerabilidade social e
uso abusivo de sustâncias psicoativas, por meio da promoção de direitos e de
ações assistenciais, de saúde e de prevenção ao uso abusivo de drogas” (Canato,
2017). Essa proposta foi inspirada em programas canadenses e suíços (Garofalo;
Soares & Cordeiro, 2015) e suas diretrizes apontam para uma mudança nas
intervenções do poder público municipal no que tange ao reconhecimento da
situação de vulnerabilidade social dos frequentadores da região do bairro da
Luz e do bairro dos Campos Elíseos (centro de São Paulo), propondo uma política
pública de reabilitação psicossocial. A despeito de críticas e contradições, o
programa “De Braços Abertos” (DBA) simbolizava uma nova abordagem para a região
(Canato,
2017).
O desenho do programa, à época, apresentava cinco objetivos
principais: (i) implantação de ações intersetoriais e integradas nas áreas de
assistência social, direitos humanos, saúde e trabalho; (ii) construção de uma
rede de serviços para o atendimento aos usuários, visando a redução de danos,
pela oferta de moradia e emprego; (iii) disponibilização de serviços de atenção
integral à saúde; (iv) fortalecimento de uma rede social visando a inserção
dessa população nas políticas públicas e (v) estímulo à participação e apoio da
sociedade (São
Paulo, 2014).
A coordenação do programa passou a integrar o escopo da
Secretaria Municipal de Saúde, responsável pela articulação intersecretarial de
outras onze secretarias municipais (Assistência e Desenvolvimento Social;
Segurança Urbana; Direitos Humanos e Cidadania; Educação; Cultura; Habitação;
Desenvolvimento, Trabalho e Empreendedorismo; Esportes, Lazer e Recreação;
Desenvolvimento Urbano; Serviços; e Políticas para as Mulheres), duas
secretaria estaduais (Saúde e Justiça e Defesa da Cidadania), além do Fórum
Intersetorial de Drogas e Direitos Humanos e especialistas convidados (São
Paulo, 2014).
A proposta intersecretarial, com cada uma das secretarias
atuando no que lhe cabe, buscava conferir ao programa um caráter progressista e
inovador, oferecendo ações no âmbito de oferta de moradia (hospedagem em um dos
oito hotéis conveniados), alimentação (três refeições gratuitas por dia),
acesso aos serviços de saúde (encaminhamento para os serviços de saúde da
região) e trabalho (contratação para serviços de varrição e zeladoria de ruas
da região central com carga horária de 4 horas diárias e remuneração de 15
reais por dia de trabalho, além de duas horas de qualificação técnica, se
desejarem). Essas ações objetivavam o enfrentamento do problema do consumo de
drogas, principalmente de crack. Cabe ressaltar que o programa tinha como base
não impor tratamento clínico ou de abstinência aos seus beneficiários (São
Paulo, 2014; Garofalo,
Soares & Cordeiro, 2015).
As atividades desenvolvidas pelo programa são realizadas em um
espaço denominado “tenda”, localizada na região central de São Paulo. Os
interessados em aderir ao programa são submetidos a uma entrevista com a equipe
responsável pela assistência social, que procura identificar se esses
indivíduos frequentam a região e consomem crack de maneira problemática. Feita
a entrevista, esse interessado passa por um cadastro, o qual necessita apenas
de algumas informações básicas, não sendo exigida a apresentação de documentos,
tornando-se, dessa forma, beneficiário do programa (Garofalo,
Soares & Cordeiro, 2015).
Com o beneficiário cadastrado, este tem a possibilidade de fazer
até três refeições diárias gratuitas no restaurante Bom Prato3, além
de compor as equipes de trabalho, sendo a principal referente à limpeza urbana.
Alguns beneficiários realizam suas atividades profissionais dentro das
secretarias municipais. Tais atividades são desenvolvidas no âmbito de
zeladoria, recepção ou manutenção. Há também a oferta de cursos
profissionalizantes e cursos de formação cidadã (Garofalo,
Soares & Cordeiro, 2015).
Para além da oferta de moradia, alimentação e trabalho, são
realizadas atividades físicas, culturais e de organização (assembleias),
aproveitando o espaço físico da “tenda”. Tal espaço conta com banheiros,
tanques para lavagem de roupa, equipamentos de ginástica e uma televisão comum
a todos (Garofalo,
Soares & Cordeiro, 2015).
Em relação à rotina de trabalho nos atendimentos, há três
equipes que atuam: equipe responsável pelos serviços de saúde, equipe de
profissionais de ensino técnico e equipe de redutores de dados e oficineiros. A
equipe de saúde cuida do atendimento básico de saúde dos beneficiários na
“tenda”. A equipe de profissionais de ensino técnico, contratados pela
Organização Social Brasil Gigante4,
é responsável pelo acompanhamento, supervisão e remuneração dos beneficiários
no que tange às frentes de trabalho e cursos profissionalizantes. A equipe de
redutores de danos e oficineiros é responsável por abordagens nas ruas, além de
atividades desenvolvidas na “tenda”. Para além dessas três equipes de trabalho,
o programa conta ainda com estagiários das áreas de psicologia (auxiliam na
realização de atendimento), educação física (auxiliam na realização de
atividades recreativas) e assistência social (auxiliam na realização de
atendimento), além de voluntários (Garofalo,
Soares & Cordeiro, 2015).
Esta seção buscou apresentar o “De Braços Abertos”. Na próxima
seção faremos a análise dos desafios de coordenação no que tange à formulação e
implementação das atividades do programa, à luz dos seus arranjos
institucionais e do modelo analítico proposto anteriormente.
“DE BRAÇOS ABERTOS” À LUZ DOS SEUS ARRANJOS INSTITUCIONAIS
Como dito acima, a análise do Programa “De Braços Abertos” será
realizada a partir do ferramental metodológico dos arranjos institucionais,
desenvolvido por Lotta
e Favareto (2016), a partir de quatro dimensões ou categorias de análise:
intersetorialidade, relações federativas, participação de atores não estatais e
aspectos territoriais (Lotta
& Favareto, 2016).
Desenvolvida essa análise, é apresentado um quadro analítico das
dimensões dos arranjos institucionais. Apresentaremos a seguir a descrição e
análise do programa à luz de cada uma das dimensões analíticas adotadas no
presente artigo.
Intersetorialidade
O programa “De Braços Abertos” foi estabelecido a partir de um
decreto municipal, instrumento no qual já se estabeleceu uma construção do
programa de maneira intersetorial, ou seja, criou-se um comitê gestor, ligado à
Secretaria de Governo, mas com participação de diversas outras secretarias
municipais que puderam incidir na formulação da iniciativa. Observa-se a
intersetorialidade, portanto, desde sua formulação.
Em sua implementação, através do Comitê Gestor, a
intersetorialidade apresenta-se como o principal método de trabalho. O Programa
conta com algumas ações, conforme descrito acima, que são de responsabilidade
das várias secretarias envolvidas, nas suas áreas de expertise, imprimindo um
aspecto concreto de intersetorialidade para o funcionamento da iniciativa. O
mesmo usuário acessa diversos serviços simultaneamente: políticas de saúde
(SMS), programa de trabalho e renda (SDTE), orientações em cidadania e redução
de danos (SMDHC), abrigamento em hotéis (SMADS), projetos sociais com
organizações não governamentais (ONGs) conveniadas. Além disso, há reuniões
periódicas (semanais) para monitorar o Programa e suas ações no território que
são realizadas, com a participação dessas mesmas secretarias.
O monitoramento é realizado através das reuniões do comitê
gestor, que se iniciaram semanais, passaram a quinzenais e, com o passar do
tempo, bimensais, juntamente com o prefeito, para perceber as ausências,
lacunas e avaliação do processo. O Comitê Gestor é o principal ator nesse
processo de articulação horizontal, sob a coordenação da Secretaria de Governo.
Uma coordenação executiva também se formou, com indicados das
secretarias. Apesar de englobar o médio escalão, essa foi considerada a
instância mais importante do programa, uma vez que tratava das questões
políticas, de gestão, e filtrava o que deveria ser tratado no comitê gestor. Em
geral, as decisões que precisavam ser levadas ao alto escalão eram as que
envolviam custos adicionais ao programa. Essa coordenação possuía um local no
território, conhecido como casa da coordenação, criado justamente para ser um
espaço intersecretarial próximo ao cotidiano do programa. Nesse local, o fluxo
de pessoas variava bastante, porque, em geral, os burocratas “de nível de rua”5
e médio escalão circulavam entre as sedes de suas respectivas secretarias, a
tenda do DBA, os equipamentos públicos e a própria rua (Canato,
2017).
Além dessas duas instâncias, eram realizadas as reuniões dos
trios (burocracia “de nível de rua” do programa, que acompanhava diariamente os
beneficiários) também semanalmente. Os trios foram organizados para permitir
uma ação integrada e intersetorial da burocracia entre saúde, assistência
social e trabalho. Essa reunião foi instituída com o objetivo de alinhar e
fazer a coordenação desses atores. Em um primeiro momento, serviu para
discussão de casos e dificuldades pontuais da atuação desses burocratas, contudo,
a gestão consolidou esse espaço como um momento de formação dos agentes
implementadores. A figura
1 abaixo apresenta as características das três instâncias intersetoriais do
DBA (Canato,
2017):
Fonte: CANATO,
2017.
De toda sorte, um desafio identificado para a intersetorialidade
foram as “divergências teóricas e de concepções” entre as secretarias. Essas divergências
foram ressaltadas principalmente entre as áreas sociais (SMS, SMDHC e SMADS) e
SMSU, em momentos em que a GCM agiu com truculência e de forma repressiva. A
criação da inspetoria de redução de danos ajudou a aproximar os atores da GCM
das demais secretarias (Canato,
2017).
Relações
Federativas
O programa “De Braços Abertos” aderiu inicialmente ao programa
“Crack, é possível vencer” do Governo Federal, partindo desse pressuposto para
construir sua política, utilizando recursos federais no início. Contudo, o DBA,
por ser instituído por Decreto Municipal, teve suas regras estabelecidas
primordialmente pelo município. A participação do governos federal e estadual
foi estabelecida e definida pelo decreto, tendo alguma influência efetiva da
União no início do programa.
A temática da “política sobre drogas” é muito complexa,
envolvendo diversos aspectos e setores da sociedade e da administração pública.
Por ter vários assuntos envolvidos, requer consequentemente várias políticas
públicas sendo aplicadas simultaneamente, como por exemplo: segurança pública,
saúde, educação, assistência, cultura, direitos humanos, entre outras. Em
função disso, em termos de pacto federativo, as competências são compartilhadas
pelos três entes federados, de acordo sempre com as divisões já estabelecidas
por cada uma das políticas.
Em termos de recursos, o DBA utilizou-se inicialmente, como dito
acima, de fundo federal destinado ao programa “Crack, é possível vencer”. Após
um determinado período, todos os recursos do programa foram disponibilizados
pelo município, através da dotação de cada uma das secretarias, sem, contudo,
ter uma dotação orçamentária própria do programa, até o momento (2017).
O programa foi implementado em parceria com órgãos federais,
estaduais e a sociedade civil, mas de responsabilidade do município, a partir
do Comitê Gestor do Programa.
Uma dimensão política relevante desse projeto foi a disputa
entre a prefeitura e o governo estadual. No âmbito do território, o governo
municipal teve que interagir e negociar com o governo do estado, tanto pela
atuação da Polícia Militar quanto pelo programa estadual Recomeço, o qual tem
uma abordagem de reabilitação de dependentes químicos por meio de tratamentos
médicos e internação em centros especializados e comunidades terapêuticas,
princípios antagônicos aos do DBA (Canato,
2017).
Participação
de Atores Não Estatais
A participação social no Programa foi desejada e buscada desde o
início, sobretudo pela complexidade da temática e da necessidade de
envolvimento da sociedade como um todo na resolução do problema. As
pré-conferências realizadas pela sociedade civil subsidiaram a formulação da
política. Também houve participação de pesquisadores convidados, universidades
e ONGs na discussão do desenho do Programa.
Na implementação também houve a participação da sociedade civil,
através da contratação de organizações sociais para gerir parte do programa.
Esse é um fator importante sobre o arranjo do DBA. Os profissionais dessas
equipes mencionadas são principalmente funcionários das organizações de
sociedade civil (OSCs) e, como o programa depende intrinsecamente da criação de
vínculos entre os beneficiários e burocratas implementadores, a presença
cotidiana desses atores foi apontada por como um facilitador da
intersetorialidade (Canato,
2017). Outros coletivos interessados na temática também realizaram
intervenções no território, em parceria com o Comitê Gestor, para dinamizar o
trabalho que estava sendo realizado.
Na etapa de monitoramento e avaliação do programa, diversos
atores sociais, nacionais ou estrangeiros, participaram através de seminários,
visitas técnicas, reuniões com a equipe técnica, com o comitê gestor e mesmo de
audiências diretamente com o prefeito.
Aspectos
Territoriais
O território é observado como algo complexo para a coordenação
do programa pelos muitos atores envolvidos (dependentes, comerciantes de droga,
poder público, sociedade) que circulam e interagem no mesmo espaço, sendo,
portanto, fator preponderante da política, na medida que suas ações se dão
majoritariamente em um local específico da cidade, a chamada “cracolândia”, na
região da Luz (centro de São Paulo).
Em função disso, o DBA realizou conferências municipais da
política de drogas, com a participação dos fóruns, coletivos e organizações,
que atuam diretamente no território.
O DBA procurou participar dos conselhos (de saúde, por exemplo)
já existentes no território. Há, inclusive, diálogo com os coletivos que atuam
ou já atuavam no território para a melhor compreensão da dinâmica territorial e
o fortalecimento do Programa.
A seguir, apresentamos o quadro síntese da análise do arranjo
institucional do programa.
Quadro
analítico das Dimensões dos Arranjos Institucionais
|
Integração horizontal (intersetorialidade) |
Integração vertical (relações federativas) |
Dimensão da participação |
Dimensão Territorial |
|
Há intersetorialidade na formulação da política? A lei que
institui o DBA já determina o Programa como intersecretarial e institui um
Comitê Gestor com secretarias municipais desde a sua formulação. Foi formada
também uma Coordenação Executiva e uma Reunião de trios, para facilitar a
implementação intersecretarial. A prática da intersetorialidade ocorre na interação
cotidiana de atores nos territórios, para além da dimensão institucional. O
espaço comum e instrumentos de ação conjunta (como trios) potencializaram a
capacidade de coordenação horizontal. |
Quem faz as regras da política efetivamente? (governo federal,
estadual ou municipal?) O DBA aderiu inicialmente ao programa “Crack, é possível
vencer”, do Governo Federal. O DBA foi instituído por decreto municipal e
formulado por esse ente federativo. Foi franqueada a participação de órgãos federais
e estaduais no comitê gestor desde a sua formulação. O que se prevê no pacto
federativo em termos de competências constitucionais neste tema/setor? As
áreas do programa têm competências compartilhadas entre os três entes
federativos, por exemplo, educação, trabalho, assistência social, saúde,
entre outros. |
Que atores participam da formulação da política? Além dos
órgãos públicos, a sociedade civil participou desde a formulação do Programa,
através de pesquisadores convidados e ONGs, na discussão do desenho do
programa. As diretrizes do programa foram formuladas a partir de pré-conferências
realizadas pela sociedade civil em 2013. |
Como a política lida com a dimensão territorial? O território
é fator preponderante da política, na medida que suas ações se dão
majoritariamente em um local específico da cidade, a chamada “cracolândia”,
na região da Luz. O território (entendido como relações e dinâmicas sociais
que se especializam) é observado como algo complexo para a coordenação do
programa pelos muitos atores envolvidos (dependentes, comerciantes de droga,
poder público, sociedade), que circulam e interagem no mesmo espaço, mas que possuem
dinâmicas de ação específicas. |
|
Há intersetorialidade na implementação da política? A
implementação do DBA é realizada pela Coordenação Executiva e pela Reunião de
trios, com supervisão do comitê gestor, que reúnem-se regularmente, com a
participação das secretarias municipais, sociedade civil e outros atores
relevantes. |
Quem financia a política? (governo federal, estadual ou
municipal?) No início do DBA foram utilizados recursos federais do programa
“Crack, é possível vencer”. Após um período, todos os recursos do programa
foram disponibilizados pelo município. E qual o instrumento de financiamento (convênio,
origem dos recursos – Tesouro, Fundo/Fundo, etc.)? O DBA utiliza as dotações
próprias de cada uma das secretarias envolvidas com o programa. |
Que atores participam da implementação da política? A
participação da sociedade civil na implementação se dá a partir da
contratação de organizações sociais (OSs) para gerir parte do programa. |
Há espaços de participação territoriais (fóruns, conselhos,
comitês, colegiados) previstos? O DBA realizou conferências municipais da política
de drogas, com a participação dos fóruns e coletivos, que atuam no território.
|
|
Há intersetorialidade no monitoramento e avaliação da
política? A partir do comitê gestor, com reuniões periódicas, o programa é
monitorado e avaliado, com correções no percurso, com uma lógica
intersetorial. |
Quem implementa a política? (governo federal, estadual ou
municipal?) O programa é implementado pelo município, em parceria com órgãos
federais e sociedade civil, a partir do comitê gestor. |
Que atores participam da avaliação da política? A partir da
implementação do programa, atores sociais, como pesquisadores e ONGs
internacionais participaram do monitoramento e principalmente avaliação do
DBA, realizando seminários, visitas técnicas, reuniões com a equipe técnica e
diretamente com o prefeito. |
Há formas de articulação/diálogo/integração com outras
instâncias participativas já existentes nos territórios? O DBA procurou
participar dos conselhos (de saúde, por exemplo) já existentes no território.
Além disso, há um diálogo com os coletivos que atuam no território para a
melhor compreensão da dinâmica territorial e fortalecimento do programa. |
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este artigo teve como objetivo analisar o arranjo institucional
do programa “De Braços Abertos” da Prefeitura de São Paulo, implementado pela
gestão do Prefeito Fernando Haddad (2013-2016). Para essa análise utilizou-se o
expediente teórico de Lotta
e Favreto (2016), que descreve como principais elementos de estudo a
intersetorialidade, a coordenação federativa, a participação de atores não
estatais e os aspectos referentes à territorialidade.
Em relação aos aspectos da intersetorialidade, a análise do DBA
mostrou uma articulação entre diversas secretarias municipais e estaduais por
meio da criação de um comitê gestor, que atuou conjuntamente desde a formulação
do programa, e também em sua implementação, uma vez que um mesmo usuário acessa
diversos serviços públicos simultaneamente (políticas de saúde, programa de
trabalho e renda, orientações em cidadania e redução de danos, abrigamento em
hotéis, projetos sociais com ONGs conveniadas). No que tange ao monitoramento
do DBA, a mesma intersetorialidade presente nas outras etapas por meio do
comitê gestor se faz presente, por meio de reuniões semanais entre o comitê e o
prefeito, buscando identificar lacunas e ausências, bem como avaliando todos os
processos de implementação.
A análise da intersetorialidade do DBA corrobora com a afirmação
realizada por Pires
(2016) em seus estudos sobre arranjos institucionais. O autor classifica
que “a intersetorialidade requer ação coletiva, a qual precisa ser intencional
e ativamente produzida no cotidiano do trabalho de implementação pelos atores
envolvidos” (Pires,
2016).
Em que pesem as relações federativas do DBA, sua análise mostrou
que a construção do programa partiu de um programa do Governo Federal (“Crack,
é possível vencer”), utilizando inicialmente recursos desse programa. Por meio
do Decreto Municipal que regulamentou o DBA, a Prefeitura de São Paulo
estabeleceu as regras em âmbito municipal, bem como a participação do Governo
Federal e Estadual, sendo assim, em relação ao pacto federativo, o DBA
apresenta competências compartilhadas entre os três entes federativos. Em
relação aos recursos, o DBA se utilizou inicialmente do fundo federal destinado
ao programa “Crack, é possível vencer”, posteriormente, seus recursos passaram
a ser disponibilizados pelo município por meio de dotação própria de cada uma
das secretarias envolvidas. Sua implementação se deu por meio de parceria com
órgãos federais, estaduais, municipais e a sociedade civil, por meio do Comitê
Gestor do Programa.
A análise da participação de atores não estatais do DBA mostrou
que a participação social foi desejada e buscada desde a construção inicial do
programa, por meio da realização de pré-conferências com a sociedade civil,
pesquisadores convidados, universidades e ONGs, buscando dessa forma a
participação ativa de diversos atores não estatais envolvidos com a temática.
No que se refere à implementação do programa, houve também a participação da
sociedade civil por meio de convênios de contratação de organizações sociais
para gerir parte do programa. Em seu monitoramento, diversos atores sociais,
nacionais ou estrangeiros, participaram através de seminários, visitas
técnicas, reuniões com a equipe técnica, comitê gestor e mesmo em audiências
diretamente com o prefeito.
Por fim, a análise dos aspectos territoriais mostrou-se
inicialmente complexa na construção do programa, tendo em vista os diversos
atores envolvidos (dependentes, comerciantes de droga, poder público,
sociedade), mostrando-se como um fator preponderante da política. Diante disso,
o DBA realizou conferências municipais da política de drogas, com a
participação dos fóruns, coletivos e organizações, que atuam diretamente no
território, bem como a participação de conselhos já existentes, além de um
diálogo com os coletivos que atuam ou já atuavam no território para a melhor
compreensão da dinâmica territorial e o fortalecimento do programa.
Como limitações da pesquisa, destacamos o não aprofundamento
sobre demais aspectos importantes que podem exercer influência sobre uma
análise dos arranjos institucionais, bem como da construção, implementação e
monitoramento do DBA. Dentre tais limitações, destacamos a análise sobre os
instrumentos utilizados na execução do programa, principalmente os de natureza
informal, relacionados às possíveis relações existentes que os burocratas
atuantes na execução do programa possam ter fora do ambiente institucional, e
que de alguma forma, possam ter contribuído para uma melhor formulação e
implementação do DBA.
Estudos mais aprofundados nesse sentido, bem como estudos
comparativos com outras políticas públicas transversais em âmbito municipal,
podem apresentar novos elementos para análise, colocando o programa “De Braços
Abertos” em uma perspectiva que se possa reavaliar a efetividade, os avanços e
os entraves de seu arranjo institucional.
Vale ressaltar, ainda, que foi realizada uma avaliação externa
do programa pela Plataforma Brasileira de Política de Drogas, sediada no
triênio 2015-2017 no Instituto Brasileiro de Ciências Criminais (IBCCRIM), com
o apoio científico do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (CEBRAP) e do
Laboratório de Estudos Interdisciplinares sobre Psicoativos (LEIPSI) da
Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), com o financiamento da Open
Society Foudations, durante o primeiro semestre de 2015. Os resultados apontam
que 65% dos beneficiários afirmaram ter reduzido o consumo de crack e mais de
50% disseram ter reduzido o consumo de tabaco e cocaína aspirada após o
ingresso no programa (Canato,
2017).
Nessa pesquisa mostrou-se que o DBA é majoritariamente bem
avaliado pelos seus participantes e que, de fato, a aposta pública em oferecer
trabalho, alimentação e moradia resultou na melhoria das condições objetivas e
subjetivas na vida dessas pessoas e na diminuição geral do consumo problemático
do crack. Nesse sentido, um dos principais desafios do programa é seguir
fomentando a qualidade de vida e o acesso aos direitos desses sujeitos,
expandindo suas perspectivas futuras. As equipes de saúde e de assistência
social, elencadas nominalmente e presentes diariamente nos hotéis, foram muito
bem avaliadas, precisamente porque são elas, no dia-a-dia, que representam a
face pública das ações ofertadas. Por outro lado, nas duas frentes de pesquisa,
observou-se a crítica às ações repressivas da Guarda Civil Metropolitana e de
seu destacamento de operações especiais, o IOPE, que têm agido com muita
truculência junto aos beneficiários e ao outros frequentadores da região. Essa
truculência das ações coordenadas à Secretaria de Segurança Urbana (SMSU), que
é parte do DBA, é uma ameaça permanente aos beneficiários e a visibilidade
pública do programa (Rui,
Fiore & Tofóli, 2016).
Por fim, cabe destacar que, tanto na pesquisa quantitativa
quanto qualitativa, os beneficiários demonstraram o desejo de continuidade de
programa. Acostumados que estão à inconstância das políticas sociais que lhes
direcionadas, qualquer quebra em todo o esforço realizado com certeza será
sentida muito profundamente por esses sujeitos (Rui,
Fiore & Tofóli, 2016).
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Notas
1 Devido à
descontinuidade da politica e momento de elaboração do artigo, não foi possível
entrevistar outros atores. Para suprir as possíveis lacunas, utilizamos como
base o material empírico levantado por Canato (2017) em sua dissertação de
mestrado, que permitiu enriquecer os dados e análises realizadas.
2 Programa coordenado
pelo Ministério da Justiça em parceria com outros ministérios, desenvolvendo
uma ação integrada em três frentes de atuação: prevenção, cuidado e autoridade.
O programa visa oferecer aos grupos de risco irrestrito, apoio em suas
necessidades, buscando assim a redução dos índices de consumo de drogas.
4 Organização Social
(OS) conveniada à Prefeitura Municipal de São Paulo que administra parte dos
recursos do programa.
5 O burocrata de nível
de rua é descrito na literatura como o conjunto de atores diretamente
responsáveis pelas atividades essenciais dos órgãos públicos, ocupando dessa
forma uma posição de interface entre o Estado e o cidadão, o que os coloca como
um ator com grande influência.
3 “O Bom Prato faz
parte de uma rede de restaurantes populares administrados pela Secretaria de
Estado de Desenvolvimento Social, que possui uma unidade no próprio bairro, a
qual realizou uma parceria com o governo municipal para conferir o acesso aos
beneficiários do programa (há repasse de verba para cada prato servido)”
(Garofalo, Soares & Cordeiro, 2015).
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