Artigos
Qualidade
Burocrática e Performance Estatal: Desvendando a caixa preta do município
Bureaucratic Quality
and State Performance: Unpacking the black box of the municipality
Calidad burocrática
y desempeño estatal: Desentrañando la caja negra del municipio
André Luis Rabelo Cardoso Andreluis.mg@hotmail.com
Universidade Federal
do Rio Grande do Sul , Brasil
André Marenco amarenco@terra.com.br
Universidade Federal
do Rio Grande do Sul , Brasil
Qualidade Burocrática e Performance Estatal: Desvendando a caixa
preta do município
Administração
Pública e Gestão Social, vol.
11,
núm. 4, 2019
Universidade Federal de Viçosa
Recepção: 21 Janeiro 2019
Aprovação: 13 Agosto 2019
Publicado:
01
Outubro 2019
Resumo:
A qualidade de uma burocracia local
afeta os indicadores de desigualdade econômica em um município? Ela é capaz de
melhorar os índices de desenvolvimento humano dessa população? Este trabalho é
um esforço no sentido de compreender a estrutura burocrática do município, o
ente governamental brasileiro responsável pelo processo de implementação da
maioria das políticas públicas estatais. Com isso, pretende-se trazer à tona
alguns traços característicos do perfil de uma burocracia municipal efetiva.
Para tanto, após realizar uma redução de fatores, por meio da Análise Fatorial
com dados no Munic 2005/10, foram feitas Correlações e Regressões Logísticas
para testar: (1) Se a quantidade de servidores por habitante consegue explicar
os índices obtidos em Gini e IDH-M, e (2) se a capacitação desses servidores é
suficiente para explicar esses resultados, que evidenciam a importância da
qualidade da burocracia local na contribuição para uma menor desigualdade
econômica e melhor desenvolvimento humano.
Palavras-chave:
Políticas
Públicas, Burocracia, Implementação de Políticas Públicas, Capacidade Estatal, Administração
Municipal.
Abstract: Does the quality of a local bureaucracy affect the indicators of
economic inequality in a city? Is it capable of improving the human development
indexes of this population? This work is an effort to understand the
bureaucratic structure of the Brazilian governmental entity that is the main
responsible for the implementation process of most Brazilian state public
policies: The municipality. With that, to bring to light some characteristic
features of the profile of an effective municipal bureaucracy. To do so, after
performing a factor reduction using Factorial Analysis with data in Munic
2005/10, Correlations and Logistic Regressions were made to test (1) if the
number of servers per inhabitant can explain the indexes obtained in Gini and
HDI-M coefficients and (2) whether the training of these servers is enough to
explain these results, that show the importance of the quality of local bureaucracy
in contributing to lower economic inequality and better human development.
Keywords: Public policy, Bureaucracy,
Implementation of Public Policies, State Capacity, Municipal Administration.
Resumen: ¿La calidad de una burocracia local afecta los indicadores de
desigualdad económica en un municipio y puede mejorar las tasas de desarrollo
humano en esta población? Este documento es un esfuerzo por comprender la
estructura burocrática del municipio, la entidad gubernamental brasileña
responsable por el proceso de implementación de la mayoría de las políticas
públicas estatales. Con esto, se pretende sacar a la luz los rasgos
característicos del perfil de una burocracia municipal efectiva. Por lo tanto,
después de realizar una reducción de factores, a través del Análisis Factorial
con datos en Munic 2005/10, se realizaron correlaciones y regresiones
logísticas para probar (1) si el número de servidores por habitante puede
explicar los índices obtenidos en coeficientes Gini y HDI-M, y (2) si la capacidad
de estos servidores es suficiente para justificar estos resultados, que
destacan la importancia de la calidad de la burocracia local para contribuir a
reducir la desigualdad económica y mejorar el desarrollo humano.
Palabras clave: Políticas públicas, Burocracia,
Implementación de Políticas Públicas, Capacidad del estado, Administración
municipal.
1. Introdução
Desde o surgimento dos primeiros agrupamentos humanos, o tema
qualidade de governo tem sido objeto de busca e anseio social. Na academia, virou
alvo da ciência política, da sociologia, da economia, além da administração; na
prática, desejo de políticos, burocratas e também do cidadão comum, que deseja
melhor qualidade de vida para si e sua família.
Nessa contínua busca por encontrar razões para explicação do
subdesenvolvimento e, com isso, soluções para os entraves ao desenvolvimento,
pesquisadores e teóricos recorreram aos mais diversos prismas analíticos.
Inicialmente julgaram que as principais razões do atraso eram endógenas aos
Estados, como a baixa escolaridade da população, elites conservadoras,
estrutura agrária, etc. (Souza,
2017). Em seguida, argumentaram que eram as tecnologias, infraestrutura e
capital de uma nação os maiores condicionantes de seu desenvolvimento econômico
(Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID,
2007).
Nota-se que, implicitamente, acreditava-se que a capacidade
institucional viria a reboque dos recursos (BID,
2007). Dessa forma, durante muito tempo, a capacidade institucional foi
percebida como um “resíduo não explicado” (Hirschman,
1967) e as instituições, encaradas como órgãos encarregados, simplesmente,
de materializar as políticas e projetos. Nessa perspectiva, as soluções
propaladas vinham ao encontro da lógica de que, para superar o atraso, era necessário
copiar práticas, instituições e modelos adotados por países considerados
desenvolvidos.
Entretanto, no final da década de 1970, após as crises do
petróleo, o colapso do sistema financeiro internacional e os efeitos associados
à III Revolução Industrial e à globalização, juntamente com a culminância dos
paradigmas teóricos da escolha racional, da escolha pública e do
agente/principal, propiciaram um contexto fecundo para o retorno de correntes
defensoras do Estado mínimo e à adoção, pelo Estado, de práticas de mercado (Hood,
1991; Walker,
Brewer, Boyne, Avellaneda, 2011). Intensificando ainda mais o debate sobre
o funcionamento das instituições e sua influência nos resultados do
desenvolvimento.
Todavia, já no final da década de 1980, avanços conceituais e
analíticos de pesquisas sociais deram um novo rumo à discussão, trazendo à tona
uma corrente denominada neo-institucionalismo, a qual passou a enfatizar, com
mais veemência, o papel central das instituições, para explicar e influenciar
os comportamentos sociais, econômicos e políticos (BID, 2007; Acemoglu & Robinson,
2008; Evans
& Rauch, 1999; Hall & Jones, 1999; North, 1990; Olson, 1996; Hall &
Taylor, 2003).
Com essa nova perspectiva, incorporava-se o entendimento de que
os atributos do Estado faziam a diferença na implementação de políticas
públicas, sendo requisito necessário ao seu sucesso, embora não suficiente.
Sendo assim, a existência desses atributos, por si só, não garantiria um bom
governo, mas seria condição à criação de mecanismos capazes de viabilizar o
poder do Estado e fazê-lo materializar seus produtos e serviços (Souza,
2017). Entre esses atributos estaria a construção de burocracias
profissionais. Tais contribuições constituíram o que ficou conhecido como
Capacidade Estatal.
Seguindo essa linha de análise, este trabalho busca compreender
um pouco mais sobre a estrutura burocrática do município brasileiro e, com
isso, evidenciar alguns traços característicos do perfil de uma burocracia
municipal efetiva. Assim, o tema de estudo é a burocracia, e a chave analítica
é a construção de capacidades burocráticas para formulação e implementação de
políticas públicas, associando-a a uma das vertentes do conceito de capacidade
do Estado: A qualificação profissional da burocracia.
Cabe ressaltar que não se atreve aqui a buscar e propor modelos
estruturais de burocracia bem-sucedidas sem considerar os arranjos
institucionais locais, os quais são aqueles que, efetivamente, materializam as
políticas públicas e que são resultados em graus variados de competências
técnicas e políticas (Gomide
& Pires, 2014). Procura-se, de outra forma, dar enfoque específico a
certas características institucionais, mesmo que, por vezes, não sejam estas
completamente responsáveis por alguns de seus resultados, já que os resultados
obtidos pelo Estado quase nunca são consequências de uma única variável.
Ainda há de se lembrar que, embora este seja um tema pouco
estudado no Brasil, e menos ainda quando se trata de burocracias municipais,
outras instituições e diversos autores reconhecidos já se enveredaram por
desafios semelhantes, como, por exemplo, Pires
(2009), Gomes
e Avellaneda (2017), Grindle e Thomas (1989), Suzuki
e Avellaneda (2018), Evans
e Rauch (1999), Bo Rothstein
(2011), Bardach (1977), Celina Souza
(2015), Batista
(2015).
Entretanto, antes de tentar compreender o perfil da estrutura
burocrática de um município que consegue proporcionar qualidade de vida a seus
cidadãos, é necessário definir os conceitos que subjazem a uma boa governança.
Primeiramente, propôs-se um aprofundamento teórico sobre o tema; em seguida,
fez-se um mapeamento de pesquisas que abordam o tema burocracia, as quais foram
utilizadas como referencial teórico do trabalho. A partir daí, realizou-se a
pesquisa, a fim de extrair as características das burocracias municipais de
melhores desempenhos e, por fim, as considerações finais.
2. Uma Revisão de Conceitos
A literatura tem ressaltado certa confusão conceitual existente
em relação à definição do que seria “qualidade de governo”, “governança” e
“capacidade estatal” (Fukuyama,
2013; Thomas,
2009; Andrews,
2008).
Por governo entende-se que é a instância máxima de administração
executiva de um Estado/nação ou “o corpo decisório que exerce o poder de regrar
uma sociedade política” (Rua,
1998, p. 70). O governo é um organismo que pode executar suas funções de
melhor ou pior forma, e sua qualidade é determinada pelo impacto desse
exercício de poder sobre a qualidade de vida dos seus cidadãos.
Mas o que promove o bom governo? Simplificadamente, diz-se que a
qualidade de governança. Fukuyama
(2013) define governança como a capacidade de o governo executar e fazer
cumprir as regras para fornecimento de bens e serviços. Em razão disso, a
governança tem relação com a execução ou, como frequentemente vem ocorrendo,
tem recaído dentro do domínio da administração pública, em oposição à política.
Por outro lado, ao buscar seu significado em um dicionário,
percebe-se que a palavra "governança" origina-se da palavra
"governo" e implica alguma idéia de condução e controle. Dessa forma,
é sensato pensar que governança está relacionada à capacidade de conduzir e
controlar um sistema político.
Nesse sentido, o Banco Mundial apresentou uma definição de
governança amplamente utilizada, como sendo “um conjunto de tradições e
instituições através das quais a autoridade em um país é exercida para o bem
comum” (Kaufmann,
Kraay, Mastruzzi, 2004, p. 3). Bo
Rothstein (2011, p. 8) complementa esse conceito, ao afirmar que ele acaba
incluindo “"(1) o processo pelo qual os governos são selecionados,
monitorados e substituídos, (2) a capacidade de o governo efetivamente formular
e implementar políticas públicas sólidas, e (3) o respeito dos cidadãos para
com as instituições que governam as interações econômicas e sociais entre
eles”.
O que se entende por capacidade estatal? Diversas definições
podem ser encontradas, ao se explorar esse conceito, por vezes incorporando
variáveis políticas, institucionais, administrativas, coercitivas, legais,
fiscais, territoriais, técnicas (Cingolani,
2013; Marenco,
Strohschoen, Joner, 2016).
Marenco
et al., (2016, p. 7), por exemplo, ressaltam o quanto a literatura sobre
capacidade estatal tem sido fértil em empregar esse modelo para análises de
problemas, tais quais, “controle da violência (Huntington, 1968), crescimento
econômico (Evans,
1995; Evans
& Rauch, 1999; Fiani, 2014; Gomide,
Silva & Pires, 2014), prosperidade (Acemoglu
& Robinson, 2012), condições favoráveis para democracias (Tilly,
2007) ou qualidade de democracias (Rothstein, 2011)”.
Isso demonstra que essas definições variam conforme a filiação
teórica dos autores, seus propósitos analíticos e as respectivas perspectivas
normativas sobre o papel do Estado (Cingolani, 2013; Pires & Gomide, 2016).
Marenco et al. (2016) ainda afirmam que essa amplitude analítica conferida ao
conceito de “capacidades estatais” terminou por associá-lo a várias dimensões
específicas, evidenciando claramente:
[...] uma sobreposição dos meios necessários para a provisão de
capacidade estatal (coerção, leis, burocracia administrativa), com efeitos
produzidos por sua disponibilidade, como ampliação da arrecadação fiscal,
potencial para regulamentação do investimento, oferta de serviços públicos,
legitimidade política (Marenco
et al., 2016. p.7).
Já em outra perspectiva, Pires
e Gomide (2016) e Jessop
(2001) identificam duas gerações de análises sobre o assunto. A primeira,
guiada pela compreensão dos processos históricos de formação dos Estados,
traduz-se pela necessidade de este criar e administrar um conjunto de
estruturas relativas à proteção da soberania, coerção de condutas,
administração de tributos e instituição de uma justiça. Fazem parte dessa
geração os conceitos de capacidades estatais de autores como Tilly
(1975), Skocpol
(1979) e Levi
(1988). Estes, por sua vez, possuem como característica comum: A tentativa
de explicar, por meio do conceito, situações nas quais os Estados emergem,
gerenciam conflitos internos e externos, e transformam as suas sociedades e
economias (Pires
& Gomide, 2016).
A segunda geração de trabalhos procura discutir sobre as
capacidades que o Estado possui, ou não, de atingir determinados objetivos, por
intermédio de políticas públicas. Isto é, as capacidades de identificação de
problemas, formulação de soluções, execução de ações e entrega dos resultados.
Alinham-se a esta corrente trabalhos de autores como Skocpol
(1985),
Skocpol e Finegold (1982), Mann
(1993) e
Evans (1995).
Skocpol (1985), por exemplo, define capacidade estatal como a habilidade
de o Estado implementar seus objetivos particularmente diante da oposição de
grupos sociais poderosos, inserindo certa autonomia à burocracia para
realização dos objetivos. Para Skocpol
e Finegold (1982), capacidade do Estado significa que os governos têm ou
podem mobilizar conhecimento, instituições e organizações capazes de
implementar políticas. Mann (1984) a define como a capacidade de o Estado
penetrar na sociedade e implementar, logisticamente, decisões políticas. Já Evans
(1992) a conceitua como um conjunto de instrumentos e instituições de que
dispõe o Estado para estabelecer objetivos, transformá-los em políticas e
implementá-las.
Observe que, de forma ampla, a literatura sobre a capacidade
estatal tem a característica de manifestar uma preocupação com as habilidades e
competências do Estado, em estabelecer seus objetivos e implementá-los, o que
se aproxima da definição do substantivo “capacidade”, no Dicionário Aurélio,
que está associada à “qualidade, habilidade ou aptidão que uma pessoa ou coisa
tem de possuir para um determinado fim”. Assim, capacidades estatais seriam as
habilidades ou faculdades que o Estado precisa possuir para promover políticas
públicas de qualidade, ou, como Peter Evans
(1992) resumiu, a capacidade de promoção da ação do Estado.
Note que, de forma extremamente simplificada, a relação lógica
entre os conceitos se assemelha ao exposto na Figura
01:
Figura 01: Simplificação lógica de relação entre os
conceitos.
Fonte:
Elaborado pelos autores.
Assim, pelos conceitos expostos, capacidade estatal é uma
condição para uma boa governança, embora não suficiente para tal, mas parte
fundamental dela (Ottervik,
2013). Isso sugere que a simples vontade de agentes ou atores políticos
pode não ser suficiente para materialização dos objetivos pré-definidos. Da
mesma forma, são os atributos dos Estados, que precisariam ser complementados
por mecanismos que viabilizassem sua efetivação (Souza,
2017).
Por este trabalho, entende-se que a existência de capacidades
estatais é requisito fundamental para o Estado alcançar seus objetivos. Ou,
como Ottervik
(2013) explica:
Os Estados de alta capacidade são capazes de fornecer bens
públicos, como segurança, saúde e as infra-estruturas sociais e físicas que
promovem o desenvolvimento humano (Rotberg,
2003). Os Estados de baixa capacidade são limitados em sua capacidade de
fornecer esses bens, levando à baixa confiança social (Rothstein
& Stolle, 2008) e baixos níveis de desenvolvimento (Rotberg,
2004; Skocpol,
1979). Assim, para que a democracia seja consolidada com sucesso ao longo
do tempo, é fundamental um Estado de alta capacidade (Wang,
2003; Fukuyama,
2005; Carothers, 2002) (Ottervik,
2013, p. 3, tradução própria).
Nesta esteira de raciocínio, em que o Estado é posto em ação,
ganha destaque a atuação da burocracia que, mesmo não sendo exclusiva na
formulação e implementação de políticas públicas, via de regra, é a principal
executora da vontade do Estado na provisão de bens e serviços. Portanto,
capacidade estatal incorpora uma dimensão burocrática. A sua qualidade e
profissionalização são as capacidades mais destacadas na literatura para
predizer o que acontecerá com uma política pública (Souza,
2015).
3. Um Mapeamento sobre Burocracia
Se o poder de um Estado é proporcional a sua capacidade de
traduzir suas idéias em ações (Kettl,
2006) e, se a atuação do Estado se concretiza, via de regra, pela atuação
de sua burocracia (Oliveira & Lotta, 2017), o poder de um Estado torna-se
um poder burocrático, seja pela burocracia militar, seja pela burocracia de uma
agência (Kettl,
2006), ou, de forma mais enfática, como Goodsell
(2004) afirma, em interpretação extensiva, um governo sem uma burocracia
poderosa passa a não ser um governo.
Se as burocracias possuem tamanho poder, dado que são elas os
instrumentos das políticas do Estado, e se os burocratas também possuem poder
semelhante, já que são eles quem decidem, no dia a dia, o que a burocracia irá
realizar (Kettl,
2006), três perguntas acabam emergindo: Quem são esses burocratas? Quais
são essas burocracias? E o que essas burocracias fazem?
Inicialmente, ressalta-se que os estudos tradicionais sobre o
tema burocracia disseminam a ideia de uma burocracia homogênea, erigida sobre a
concepção weberiana clássica, em que se valoriza aspectos como impessoalidade,
hierarquia, seleção por mérito, cumprimento de regras e previsibilidade, e que
tais atributos seriam indispensáveis para que o Estado cumprisse seu papel no
desenvolvimento econômico e social (Bendix,
1964; Di
Maggio & Powell, 1983; Wilson,
1989; Carpenter,
2001; Peters,
2001; Kohli,
2004; Evans,
1995;
Mommsen, 1989; Wade,
1990). Variações neste padrão de racionalidade burocrática foram analisados
por Silberman
(1993) incorporando incerteza como elemento para explicar discrepâncias
observadas na administração pública contemporânea. Paralelamente, Evans
(1995) e Evans
& Rauch (1999), revelaram associação entre burocracias profissionais e
desenvolvimento econômico, Kohli (2007), BID (2010), Rothstein
(2011), Holmberg
& Rothstein (2012), Acemoglu
et al. (2015), Nistotskaya
& Cingolani (2016) e Meckling
& Nahm (2018), apresentaram elementos para evidenciar a relação entre
racionalidade burocrática e qualidade na governança e políticas públicas.
Avanços na literatura têm trazido estudos, no sentido de que os
burocratas, ainda que condicionados por contextos institucionais diversos,
possuem alguma margem de ação para a realização de suas atividades cotidianas.
Essas abordagens vão destacar o caráter heterogêneo da burocracia e sua relação
com atores externos, marcada por negociações, reinterpretações de valores,
acomodação de interesses e redefinição dos objetivos de uma política (Faria,
2003; Marques,
2003; Lotta;
2010; Pires,
2009; Lipsky,
1980; Wilson,
1968; Pressman
& Wildavsky, 1984).
Gabriela Lotta (2017)[1] faz um apanhado sobre essas pesquisas e
as categoriza em cinco grupos distintos, quais sejam: (1) Compreender a atuação
da burocracia na implementação em contexto de governança, (2) entender efeitos
de elementos gerenciais na atuação da burocracia, (3) entender sobre o
engajamento da burocracia em forma empreendedora ou ativista, (4) incorporar a
dimensão das desigualdades na atuação da burocracia, e (5) compreender quais
fatores influenciam a atuação da burocracia e de que forma se dá essa
influência.
A primeira abordagem, numa tentativa de compreender a atuação da
burocracia na implementação em contexto de governança, destaca temas como: (a)
Pesquisas em estruturas de governança multinível (Hill
& Hupe, 2014; Klijn
& Koppenjan, 2000), (b) pesquisas que buscam compreender as práticas e
papéis exercidos por burocratas de médio escalão (Abers,
2015; Oliveira
& Lotta, 2015; Pires,
2015;
Cavalcante & Lotta, 2015; Lotta,
2010; Oliveira
& Abrúcio, 2011; Lotta,
Pires, Oliveira, 2014; Oliveira & Lotta, 2017), (c) pesquisas sobre
ocupação de cargos comissionados (Lopez
& Praça, 2015; De
Bonis & Pacheco, 2010), (d) pesquisas sobre intersetorialidade das
políticas públicas (Bichir,
2015; Veiga
& Bronzo, 2014), (e) pesquisas que analisam a atuação da burocracia em
interação com atores não estatais (Baird, 2016; Marques,
2013), (f) além de trabalhos tradicionais como Gomide
e Pires (2014) e Gomide
e Boschi (2016).
O segundo tipo de abordagem em pesquisas sobre burocracia busca
entender efeitos de elementos gerenciais na atuação da burocracia. Destacam-se
pesquisas de Perdicaris
(2012),
Prado (2012), Marin
(2016), Assis
(2012), Falcão-Martins
(2006).
A terceira abordagem se ocupa do engajamento da burocracia de
forma empreendedora ou ativista institucional (entendida como aquela integrante
de movimentos sociais que, por ocuparem cargos no governo, buscam atingir os
objetivos do movimento, utilizando-se dos canais oficiais). Nessa linha,
destacam-se Abers
(2015), Abers,
Serafim e Tatagiba (2014), Ferreira
(2016).
A quarta abordagem tenta incorporar a dimensão da não
uniformidade da atuação da burocracia. Neste caso, podem-se ressaltar trabalhos
como os de Pires
(2016) e Dubois
(1999).
Por fim, a última categoria de pesquisas em burocracia,
considerada por Lotta (2017), busca compreender de que maneira fatores podem
influenciar a atuação da burocracia. Destacando autores como Pires
(2009), Avellaneda e Gomes (2017), Grindle e Thomas (1989), Evans
e Rauch (1999), Bo Rothstein
(2011), Bardach (1977), Batista
(2015) e Celina Souza
(2015). Naturalmente, por se tratar da linha de pesquisa que orientará este
trabalho, dar-se-á maior centralidade a ela.
Pires
(2009) argumenta que as variações nos resultados de uma mesma política
pública podem ser explicadas por diferentes práticas e estilos de execução
adotados pelos inspetores do trabalho. Já os estudos de Avellaneda e Gomes
(2017) argumentam que a capacidade gerencial do prefeito, avaliados pelo nível
educacional e experiência, falham em explicar a variância da arrecadação de
Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU). Entretanto,
fatores políticos (suporte legislativo e ciclo eleitoral) são mais bem correlacionados.
Grindle e Thomas (1989) trazem à tona como as barganhas entre os
atores, em torno de recursos administrativos, poder e diferentes visões sobre
uma política, podem afetar e remodelar os objetivos e os formatos
organizacionais de políticas e programas.
Bo Rothstein
(2011), por sua vez, desenvolveu um conjunto de medidas no intuito de
apurar o “grau de imparcialidade das burocracias”, que funcionou como uma proxy
de qualidade de governança e, ainda, conseguiu correlacionar este índice com
diversos indicadores de qualidade de vida.
Bardach (1977) desenvolveu uma tipologia de “jogos de
implementação” que enfatiza os processos e os constrangimentos institucionais
que criam oportunidades para desvio de recursos, atrasos, distorção e não
realização de objetivos almejados. Para o autor, quanto mais simples for o
processo de implementação, menores as oportunidades para desvio do planejado.
Mariana Batista
(2015), após estudar os efeitos da qualidade da burocracia local na
implementação de políticas via recursos transferidos do Governo Federal,
conclui que quanto maior a inadequação da burocracia, maior o número de falhas
de implementação e de irregularidades na gestão de recursos federais; e quanto
maior o número de funcionários por habitante e a proporção de funcionários com
ensino superior, menor o número de falhas e de irregularidades na implementação
desses recursos, confirmando os efeitos da qualidade da burocracia para
explicar uma boa implementação de políticas.
Evans
e Rauch (1999), a partir da aplicação de um questionário que capta um “grau
de weberianidade” das nações, consegue correlacioná-lo aos níveis de
crescimento da produção econômica das respectivas nações.
Celina Souza
(2015), ao analisar a capacidade burocrática dos governos federais
argentino e brasileiro, utilizando-se de um Índice de Qualidade Burocrática
(IQB), o qual foi construído com base nas dimensões de profissionalização,
qualificação, regras para promoção e forma de recrutamento da burocracia,
conclui que o Brasil possui requisitos básicos weberianos (seleção via
concursos e emprego com estabilidade). Entretanto, a Argentina manteve o
recrutamento baseado nos laços pessoais e/ou partidários e sem estabilidade.
Assim, este trabalho foi baseado primordialmente no questionário
desenvolvido e aplicado por Evans
e Rauch (1999) e Evans
(1992), bem como no índice de qualidade burocrática (IQB) desenvolvido por
Celina Souza
(2015), os quais podem ser igualmente utilizados para entender por que
algumas políticas são mais bem-sucedidas que outras ou, neste caso, por que
alguns municípios são mais ou menos capacitados tecnicamente para dar respostas
a sua população local. Dessa forma, acredita-se contribuir ao criar possibilidades
de se poder medir tecnicamente como a qualidade da burocracia possivelmente
pode predizer alguns resultados de políticas públicas.
4. Materiais e Métodos
O argumento teórico utilizado neste trabalho é que os estudos
sobre burocracias municipais, mais especificamente, sobre a atuação municipal
como promotora de desenvolvimento e de welfare oferecem uma perspectiva
promissora para reflexões sobre os desafios e soluções em termos de construção
de capacidades estatais.
Nessa perspectiva, a qualidade das burocracias públicas
municipais foram utilizadas como fator explicativo para o desempenho em
implementação. Supondo-se, assim, que haveriam critérios ideais de composição
da estrutura burocrática, que, quando observados, permitiriam melhorar o
desempenho estatal.
De outro modo, trata-se de um estudo do tipo exploratório, com
abordagem predominantemente quantitativa. Utilizando como fonte o banco de
dados do grupo de pesquisa Instituições Políticas Comparadas da Universidade
Federal do Rio Grande do Sul (IpoC/UFRGS) e a pesquisa do Perfil dos Municípios
brasileiros (MUNIC), disponibilizadas pelo IBGE.
O objetivo final consiste em desvelar se algumas características
clássicas das burocracias municipais repercutem em desempenho institucional,
avaliados por meio de indicadores de contexto.
4.1.
Variáveis da Pesquisa
A pesquisa propõe-se a estudar as variáveis abaixo no contexto
municipal.
Figura 02: Variáveis exploradas.
Fonte:
Elaborado pelos Autores.
4.1.1.
Qualidade da Burocracia
A capacidade técnico-administrativa do município é
operacionalizada por meio de quatro dimensões relacionadas aos critérios
burocráticos weberianos típicos, os quais funcionaram como proxy para qualidade
da burocracia.
Quadro 01: Dimensões
da qualidade da burocracia.
|
Dimensão |
Indicador |
Argumento |
Sinal |
|
Quantitativo |
Quantitativo de
servidores públicos municipais por habitante. |
Quanto maior a força
de trabalho, maior a possibilidade de se obter bons resultados. |
+ |
|
Recrutamento |
Percentual de
servidores estatutários. |
Carreiras de longo
prazo e com previsibilidade; Regras para contratar e demitir que substituam
contratações e demissões arbitrárias; Contratação baseada no mérito; Profissionais
mais livres de ingerências políticas. |
+ |
|
Qualificação |
Capacitação dos
servidores por meio da escolaridade. |
Quanto maior o grau
de instrução, melhores os resultados alcançados. |
+ |
|
Recrutamento |
Proporção de
servidores com contratos temporários |
Profissionais mais
suscetíveis a influências externas; Maior possibilidade de politização negativa
da adm. pública. |
- |
Fonte: Elaborado pelos autores.
4.1.2.
Desempenho Municipal
Utilizou-se duas variáveis funcionando como proxy de medição de
desempenho municipal. A primeira delas foi o Índice de Desenvolvimento Humano
Municipal (IDH-M) e a segunda, o índice Gini. O IDH-M, funcionou como uma proxy
de eficácia governamental, e o Gini, como proxy do grau de concentração de
renda, ou seja, da equidade resultante da ação pública municipal[2].
A partir desses resultados ranqueou-se os municípios.
4.2. A
Escolha dos Casos e Métodos
Não se pretendeu estudar todos os municípios brasileiros, dado o
tamanho da variabilidade estrutural que estes possuem. Fato que dificultaria a
operacionalização dos conceitos. Assim, a fim de facilitar a manipulação das
variáveis e melhor isolar o efeito direto delas, foram utilizados os dados dos
municípios categorizados pelo IBGE como 1, 2 e 3 (ou seja, até 20.000
habitantes). Além disso, optou-se por operacionalizar o trabalho a partir de
dois processos distintos para seleção dos casos.
No primeiro processo, foram escolhidos para composição da
amostra os 100 municípios que obtiveram os maiores valores no indicador IDH-M
de 2010 e outros 100 que obtiveram os piores índices no mesmo indicador. Esta
estratégia se deu em razão da necessidade de se condensar, na mesma amostra, os
casos polares.
Já no segundo processo de seleção, seguindo a mesma lógica
anterior, selecionaram-se os 100 municípios que obtiveram os maiores valores no
indicador Gini de 2010 e os 100 que obtiveram as piores avaliações.
Assim, foram comparadas a estrutura burocrática dessas duas
amostras de 200 municípios cada, as quais foram compostas, basicamente, por
casos polares. Ressalta-se que este quantitativo selecionado não foi aleatório,
mas pensado para atender aos requisitos do quantitativo mínimo por variável
dependente por ferramenta de análise.
Nota-se que esses municípios selecionados possuem tamanhos
populacionais similares, sendo muito pequenos, se comparado aos grandes centros
urbanos. Mas, ainda assim, tendo resultados bastante diferentes no que tange ao
desempenho estatal.
4.3.
Procedimentos para análise dos dados
Para analisar estes dados foram utilizados três ferramentas
distintas, a saber:
Correlação de Pearson: Se
duas ou mais variáveis são associadas, diz-se que são correlacionadas. Isso
significa que co-variam, ou seja, quando os valores em uma variável mudam,
valores da outra variável também mudam. O ρ de Pearson mensura a magnitude e grau
de relacionamento e a probabilidade de tal relacionamento ocorrer;
Regressão Logística
Binária: É uma forma específica de regressão que é formulada para prever e
explicar uma variável categórica binária (dois grupos), e não uma medida
dependente métrica. Neste tipo de análise, as variáveis dependentes são
dispostas em categorias dicotômicas (sim, não; sucesso, fracasso) e a resposta
na Regressão Logística é expressa por meio de uma probabilidade de ocorrência
(Hear, Anderson, Tatham, Black, 2005). Destaca-se ainda que a Regressão
Logística não depende de suposições rígidas (como normalidade multivariada e
igualdade de matrizes de variâncias e covariâncias), tornando-a ainda mais
robusta quando esses pressupostos não podem ser atendidos.
Assim, de forma sucinta, inicialmente foi feita uma redução das
dimensões das variáveis relativas à quantidade de servidores por habitante e a
capacitação dos servidores municipais, utilizando-se da Análise Fatorial. Em
seguida, foram rodadas as Correlações e Regressões Logísticas Binárias,
utilizando-se dos fatores extraídos, numa tentativa de explicar o resultado
municipal relativo ao IDH-M e Gini obtidos em 2010.
A partir desses resultados, desdobrou-se a análise para avaliar
se o tipo de vínculo que estes servidores possuíam com a administração
municipal também seria relevante para explicar tal resultado. Para tal,
utilizou-se dos dados do MUNIC/IBGE anteriores ao ano de 2010, ou seja, os
dados relativos ao perfil dos servidores municipais disponibilizados e
referentes aos anos de 2005, 2006, 2008 e 2009[3].
5. Resultados e Discussão
O universo dos municípios analisados são aqueles com população
inferior a 20.000 habitantes. Sendo assim, englobam os municípios categorizados
pelo IBGE como: (1) Com até 5.000 habitantes, (2) entre 5.001 e 10.000
habitantes, e (3) entre 10.001 e 20.000 habitantes. Dentre estes, o menor deles
é Serra da Saudade (MG), com 812 pessoas, e o maior, Rubiataba (GO), que possui
19.994 habitantes. O total de habitantes neste universo é de pouco mais de 32
milhões de pessoas.
De forma geral, ao analisar a Figura 3, nota-se que o
quantitativo de municípios categorizados como “1”, “2” e “3” são bastantes
próximos uns dos outros (1235, 1215 e 1352, respectivamente), entretanto, o
quantitativo populacional que eles concentram é bastante divergente (13%
categoria “1”, 26,9% classe “2” e 60,1% classificação “3”, desse universo).
FIGURA 03: Município, Tamanho e População.
Fonte:
MUNIC/IBGE, iPOC-UFRGS.
s amostras analisadas, conforme explicitado, foram compostas por
200 municípios cada, sendo os 100 maiores e menores valores em IDH-M.
Procedeu-se da mesma maneira para os dados relativos ao Gini (lista de
municípios anexa).
Inicialmente procedeu-se à Análise Fatorial pelo método dos
componentes principais sobre as variáveis relativas ao: (1) Quantitativo total
de servidor/quantidade de pessoas do município (2005, 2006, 2008 e 2009) e (2)
média ponderada da capacitação total dos servidores/quantidade servidores da
administração direta total (2005 e 2008).
Cabe explicitar, portanto, que este último coeficiente,
denominado “média ponderada da capacitação total dos servidores dividido pela
quantidade de servidores da administração direta total”, trata-se de um fator
resultante da média aritmética ponderada dos quantitativos de servidores
aplicados a pesos de acordo com a formação. Em seguida, dividiu-se esse número
pelo quantitativo de servidor da administração direta do município, conforme
fórmula a seguir:
Para rodar a Análise Fatorial, optou-se por extrair apenas uma
variável como fator para cada grupo de dados. Isto porque tratam-se de
variáveis de mesma natureza e que foram obtidas ano após ano dos mesmos
municípios, alterando apenas os quantitativos, o que faz com que, naturalmente,
elas tenham grande probabilidade de ter altos valores de comunalidades. Seguem
alguns dos resultados mais relevantes na análise:
Quadro 02: Resultados
Análise Fatorial.
|
Variável |
Quantit.Serv./Total.Pop
|
Média pond. capacit.
servid/quantid. Serv. |
|
|
IDH-M |
KMO |
0,733 |
0,50 |
|
Sig. |
0,000 |
0,000 |
|
|
%Comunalidades
Extraídas |
82,44% |
75,64% |
|
|
Gini |
KMO |
0,814 |
0,50 |
|
Sig. |
0,000 |
0,000 |
|
|
%Comunalidades
Extraídas |
88,21% |
66,72 |
Fonte: Elaborado pelos Autores.
Quanto aos coeficientes do teste anti-imagem, estes se mostraram
em todas as variáveis superiores a 0,5. Além disso, o requisito de se ter em
uma amostra um mínimo de observações 5 vezes maior que o número de variáveis
também foi atendido. Em seguida, utilizando-se das variáveis independentes
extraídas e relativas a “porcentagem da quantidade de servidores
total/população” e a “média capacitação desses servidores/total de servidores”,
procedeu-se a Análises de Correlação.
Pelo fato de as variáveis possuírem distribuição normal
(Shapiro-Wilk dados Gini= p<0,001; e IDH-M= p<0,001), um dos requisitos
básicos para a Análise de Correlação de Pearson, procedeu-se este teste.
A Correlação de Pearson mostrou que há uma correlação positiva e
moderada entre a capacidade dos servidores e o desempenho no IDH-M (ρ = 0,58;
p<0,001). Já quantidade de servidores municipais por habitantes não se
mostrou correlacionada ao referido desempenho.
Em relação aos dados relativos ao Gini, o mesmo resultado foi
encontrado entre a “capacidade dos servidores” e o referido desempenho (ρ =
-0,30; p<0,001). A quantidade de servidores municipais por habitante também
não se correlacionou com o desempenho.
Posteriormente, com essas mesmas variáveis extraídas pela
Análise Fatorial, operacionalizou-se a Regressão Logística Binária. Para tanto,
para aqueles municípios que possuíam valores mais altos de IDH-M e Gini foram
atribuídos o valor “1”, e para os que possuíam os valores baixos, o número “0”.
Ao verificar se a “quantidade” e “capacitação dos servidores”
são bons previsores para o resultado do IDH-M, o modelo se mostrou
significativo [X²(8)=10,62; p<0,005; R² Negelkerke = 0,39], sendo a
capacitação dos servidores um bom previsor do resultado do IDH-M (OR = 5,73; IC
95% = 3,31 - 9,93).
De igual maneira, procedeu-se análise com os dados do Gini, e o
modelo também se mostrou significativo [X²(8)=9,12; p<0,001; R² Negelkerke =
0,135]. Nesse caso a capacitação dos servidores foi um previsor do resultado do
Gini (OR = 0,46; IC 95% = 0,31 - 0,67).
Em ambos os testes os resultados indicam que quanto mais
capacitada a força de trabalho municipal, maior a probabilidade de ela ter bons
resultados no IDH-M e Gini. Entretanto, o mesmo não ocorreu com a variável
“quantidade de servidores municipais por habitante”, pois em ambas as análises
elas não se mostraram significativamente relevantes na explicação, contrariando
os achados de Batista
(2015), ao encontrar em seus estudos menor número de falhas e
irregularidades na implementação de recursos federais para aqueles municípios
que possuíam maior número de funcionários por habitante e a proporção com
ensino superior.
Diante dessa evidência, buscou-se desdobrar a variável
“capacitação dos servidores municipais” de acordo com o vínculo que estes
servidores possuíam com a administração pública municipal.
De igual maneira, procedeu-se à Análise Fatorial dos seguintes
dados: (1) Média ponderada da capacitação dos servidores
estatutários/quantidade de servidores ligados à administração direta (2005/08),
(2) Média ponderada da capacitação dos servidores cujo trabalho é regido pela
Consolidação das Leis do Trabalho (CLT)/quantidade de servidores ligados à
administração direta (2005/08), (3) Média ponderada da capacitação dos
servidores comissionados/quantidade de servidores ligados à administração
direta (2005/08) e (4) Média ponderada da capacitação dos servidores sem vínculos/quantidade
de servidores ligados à administração direta (2005/08). Seguem os principais
resultados:
Quadro 03: Resultados
Análise Fatorial.
|
Variável |
Capacidade
Estatutários/Serv. |
Capacidade CLT/Serv.
|
Capacidade
Comissionado/Serv. |
Capacidade Sem
Vínculo/Serv. |
|
|
IDH-M |
KMO |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
|
Sig. |
0,000 |
0,000 |
0,000 |
0,000 |
|
|
% Comunalidades
Extraídas |
85,08% |
82,8% |
80,2% |
62,43% |
|
|
Gini |
KMO |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
|
Sig. |
0,000 |
0,000 |
0,000 |
0,000 |
|
|
%Comunalidades
Extraídas |
83,24% |
88,99% |
76,10% |
77,61% |
Fonte: Elaborado pelos autores.
Dando sequência, procedeu-se à Regressão Logística Binária com
os fatores extraídos.
Ao verificar se a capacitação dos servidores municipais de
acordo com o vínculo que estes possuíam com a administração pública
(Estatutários, CLT, Comissionados ou Sem vínculos) eram bons previsores para o
resultado do IDH-M, o modelo se mostrou significativo [X²(4)=28,69; p<0,001;
R² Negelkerke = 0,20].
Neste caso, tem-se os dados para a capacitação dos servidores
“Estatutário” previsores do resultado do IDH-M (OR = 0,16; IC 95% = 0,072 –
0,39), a capacitação dos vinculados pela “CLT” (OR = 0,42; IC 95% = 0,22 –
0,82), a capacitação dos vinculados “Somente Comissionados” (OR = 1,47; IC 95%
= 1,03 - 2,10) e “Sem Vínculos” também como previsor do resultado (OR = 0,40;
IC 95% = 0,23 - 0,72).
Ressalta-se que a significância encontrada para dos servidores
“Estatutários”, se mostrou maior que os demais vínculos na explicação dos
resultados obtidos pela administração pública municipal.
Por outro lado, ao testar as variáveis relativas à capacitação
dos servidores de acordo com o vínculo administrativo com o desempenho relativo
ao Gini, o modelo não se mostrou significativo em nenhuma das classes.
Dessa forma, a equação que descreve a relação é:
Em resumo, os testes evidenciam o quanto a capacitação dos
servidores públicos municipais é importante para o retorno em forma de
qualidade de vida do cidadão, e mais, o quão importante é o tipo de vínculo que
esse servidor possui com a administração pública, principalmente pelo fato de o
vínculo “estatutário” ter se mostrado mais significativo na explicação dos
resultados. Sugere-se, assim, que a forma de seleção do servidor é naturalmente
um diferencial e previsor dos resultados por ele alcançados, corroborando com
os preceitos recomendados por Weber, desde o início do século, para a
construção de uma burocracia eficaz e efetiva.
6. Considerações Finais
Este trabalho buscou compreender a estrutura burocrática da
administração pública local. Neste sentido, a qualidade da burocracia por meio
das dimensões “quantidade de servidores por habitante” e “capacitação dos
servidores” foram operacionalizadas para tentar explicar os resultados obtidos
por estes municípios no Gini e IDH-M.
Os resultados alcançados por meio das correlações e regressões
logísticas evidenciam o quanto a capacitação dos servidores públicos municipais
é importante para que a administração pública alcance bons resultados. Também
como resultado destaca-se o papel dos servidores estatutários, dado que sua
capacitação foi mais relevante na obtenção do indicador IDH-M que os demais
vínculos administrativos. Entretanto, diferentemente do esperado, o
quantitativo de servidores por habitante não se mostrou significativo em
nenhuma das amostras.
Como maior limitação do trabalho, ressaltam-se as variáveis
utilizadas como proxy de desempenho, as quais possuem a características de não
serem produzidas, única e exclusivamente, como fruto da ação de um único
agente, mas podem ser proporcionadas por diversos atores, tanto públicos como
privados. Isso, naturalmente, abre a possibilidade para questionamentos
decorrentes de a ação estatal não ter sido sua principal causadora, mas de
outras ações não identificadas.
Obviamente, algumas questões não foram abordadas aqui,
detalhadamente, como, por exemplo, o efeito da capacitação dos prefeitos ou
mesmo dos seus secretários comissionados neste resultado. O que não deixa de
ser uma grande oportunidade para outras pesquisas.
Por fim, acredita-se que este seja um passo inicial na busca por
compreender o funcionamento e os resultados obtidos por uma burocracia pública
municipal, mas que pode e deve ser alvo de outras análises nos estudos sobre
políticas públicas no Brasil, principalmente diante dos retornos que estes resultados
têm o potencial de oferecer ao cidadãos e gestores públicos.
Referências Bibliográficas
Abers, Rebecca
Neaera. (2015). Capítulo 5 – Ativismo na burocracia? O médio escalão do
programa bolsa verde. In: Pedro Cavalcante e Gabriela Lotta. (Org.). Burocracia
de Médio Escalão: perfil, trajetória e atuação. 1 ed. v. , p. 143-176.
Brasília: ENAP.
______; Serafim,
Lizandra; Tatagiba, Luciana. (2014). Repertórios de Interação Estado-Sociedade
em um Estado Heterogêneo: a Experiência na Era Lula. Dados - Revista de
Ciências Sociais. Rio de Janeiro, vol. 57, n. 2, p. 325-35.
Acemoglu, Daron;
Robinson, James. (2012). Why Nations Fail? The origins of power, prosperity and
poverty. New York: Crown.
______;
Garcia-Jimeno, Camilo. (2015). State Capacity and Economic Development: A
Network Approach. American Economic Review . Vol 105(8): 2364–2409.
Andrews, Matt.
(2008). The Good Governance Agenda: Beyond Indicators without Theory. Oxford
Development Studies. 36 (4): 379–407.
Assis, Luís Otávio
Milagres de. (2012). Efeitos Organizacionais da Implantação de Metas e
Remuneração Variável por Desempenho: o caso da segurança pública em Minas
Gerais. Dissertação (Mestrado) - Escola de Administração de Empresas de São
Paulo da Fundação Getúlio Vargas. São Paulo - SP. p.177.
Batista, Mariana.
(2015). Burocracia local e qualidade da implementação de políticas
descentralizadas: uma análise da gestão de recursos federais pelos municípios
brasileiros. Revista do Serviço Público. Brasília; v. 3, n. 66, p. 345-370,
jul.
Bendix, Reinhard.
(1964). Nation-Building and Citizenship: Studies of four changing social order.
John Wiley and Sons.
Bichir, Renata
Mirandola. (2015). Capacidades Estatais Para a Implementação de Programas de
Transferência de Renda: Os Casos de Brasil, Argentina e África do Sul. Texto
Para Discussão-TD 2032. IPEA. Rio de Janeiro, jan.
BID (Banco
Interamericano de Desenvolvimento). (2007). A política das políticas públicas:
progresso social e econômico na América Latina. Relatório 2006 do BID e do
David Rockfeller Center for Latin American Studies, Harvard University. Rio de
Janeiro: Elsevier; Washington, DC: BID.
Carothers, Thomas.
(2002). The End of the Transition Paradigm. Journal of Democracy. 13 (1): 5-21.
Carpenter, Daniel.
(2001). The Forging of Bureaucratic Autonomy: Reputations, Networks, and Policy
Innovation in Executive Agencies. 1862-1928. Princeton University Press.
Cavalcante, Pedro;
Lotta, Gabriela. (2015) Burocracia de Médio Escalão: perfil, trajetória e
atuação. Brasília: ENAP.
Cingolani, L.
(2013). The state of state capacity: a review of concepts, evidence and
measures. Maastricht: UNO-MERIT.
Dancey, Christine P.
Reidy, John. (2006). Estatística sem Matemática para Psicologia. Usando SPss
para Windows. Porto Alegre: Artmed.
De Bonis, Daniel;
Pacheco, Regina. (2010). Nem político, nem burocrata: o debate sobre o
dirigente público, in: M.R. Loureiro; F. Abrucio; R. Pacheco (Orgs.) Burocracia
e Política no Brasil. Desafios para o Estado democrático no século XXI. Rio de
Janeiro, Fundação Getúlio Vargas, p. 329-62.
Di Maggio, Paul J.;
Powell, Walter W. (1983). The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism
and Collective Rationality in Organizational Fields. American Sociological
Review, Vol. 48, No. 2, pp. 147-160.
Dubois, Vincent.
(1999). La vie au guichet. Relation administrative et traitement de la misère.
Paris: Economica, coll. Études politiques.
______. (2010). The
bureaucrat and the poor: encounters in French welfare offices. Burlington:
Ashgate.
Evans, Peter B.
(1992). The state as problem and solution: predation, embedded autonomy, and
adjustment. In: Haggard, Stephan; Kaufman, Robert R. (Orgs.). The politics of
economic adjustment. Princeton, NJ: Princeton University Press. p. 139-191.
______. (1995).
Embedded Autonomy. Princeton: Princeton University Press.
Evans, Peter; Rauch,
J. E. (1999). Bureaucracy and growth: A cross-national analysis of the effects
of "Weberian" state structures on economic growth. American
Sociological Review. 64(5):748-765.
Evans, Tony. (2011).
Professionals, Managers and Discretion: Critiquing Street-Level Bureaucracy.
The British Journal of Social Work, Volume 41, Issue 2, 1. p. 368–386. Março.
Falcão-Martins, H.
(2006). Em Busca da Integração entre Planejamento e Gestão: a Abordagem do
Governo Matricial em Síntese. Saber, Revista da Escola de Governo do Estado do
Pará, v. 01, p. 1-2.
Faria, Carlos
Aurélio Pimenta de. (2003). Ideias, conhecimento e políticas públicas: um
inventário sucinto das principais vertentes analíticas recentes. Revista
Brasileira de Ciências Sociais, 18 (51): 21-30.
Ferreira, Daniela
Damiati. (2016). Ativismo Institucional no Governo Federal: as Práticas dos
Analistas Técnicos de Políticas Sociais. Dissertação Mestrado - Pós Graduação
em Políticas Públicas da Universidade Federal do ABC. São Bernardo do Campo-
SP. p. 153.
Fiani, Ronaldo.
(2014). Arranjos institucionais e desenvolvimento: o papel da coordenação em
estruturas híbridas. IN: Capacidades estatais e democracia : arranjos
institucionais de políticas públicas. editores: Alexandre de Ávila Gomide,
Roberto Rocha C. Pires. – Brasília : Ipea.
Fukuyama, Francis.
(2005). Stateness First. Journal of Democracy. 16(1): 84-88.
______ . (2013).
What is governance?. Governance. v. 26, n. 3, p. 347-368.
Gomes, Ricardo
Corrêa; Avellaneda, Claudia Nancy. (2017). Mayoral Quality and Municipal
Performance in Brazilian Local Governments. O&S - Salvador, v. 24, n. 83,
p. 555-579, Out./Dez.
Gomide, Alexandre de
Ávila; Pires, Roberto Rocha C. (2014). Capacidades estatais e democracia:
arranjos institucionais de políticas públicas/ Editores: Alexandre de Ávila
Gomide, Roberto Rocha C. Pires. – Brasília: Ipea.
Gomide, Alexandre de
Ávila; Boschi, Renato Raul. (2016). Capacidades estatais em países emergentes:
o Brasil em perspectiva comparada / Editores: Alexandre de Ávila Gomide, Renato
Raul Boschi. - Rio de Janeiro: Ipea.
Gomide, Alexandre;
Silva, Fábio; Pires, Roberto. (2014). Capacidades estatais e políticas
públicas: passado, presente e futuro da ação governamental para o
desenvolvimento. IN: Brasil em desenvolvimento 2014: estado, planejamento e
políticas públicas. editores: Leonardo Monteiro Monasterio, Marcelo Côrtes
Neri, Sergei Suarez Dillon Soares. Brasília: Ipea.
Goodsell, C. T.
(2004). The Case for Bureaucracy: A Public Administration Polemic. 4th edº.
Washington, DC: CQ Press.
Hear, Jr. J. F.;
Anderson, R.E.; Tatham, R.L.; Black, W. C. (2005). Análise multivariada de
dados. 5. ed., Porto Alegre: Bookman.
Hill, Michael; Hupe,
Peter. (2014). Implementing Public Policy. Los Angeles: SAGE.
Hirschman, Albert O.
(1967). Development Projects Observed. Washington, DC: Brookings Institution
Press.
Holmberg, Soren;
Rothstein, Bo. (2012). Good Government. The relevance of political Science.
Northampton, Elgar.
Hood, Christopher.
(1991). A public management for all seasons?. Public administration. 69
(1):3-19.
Huntington, Samuel.
(1968). Political order in changing societies. New Haven, Yale University
Press.
Jessop, B. (2001).
Bringing the State Back In (Yet Again): Reviews, revisions, rejections, andre
directions. International Review of Sociology. 11(2), pp.149-173.
Kaufmann, Daniel;
Kraay, Art; Mastruzzi, Massimo. (2004). Governance Matters III: Governance
Indicators for 1996–2002. World Bank Policy Research. Working Paper 3106. World
Bank, Washington, DC.
Kettl, Donald.
(2006). Public Bureaucracies. IN: R.A. Rhodes; S. Binder B. Rockman (eds.) The
Oxford Handbook of Political Institutions. Oxford University Press, pp.
366-383.
Klijn, E. H.;
Koppenjan, J. F. M. (2000). Public Management and Policy Networks, Public
Management: An International Journal of Research and Theory, 2:2, 135-158.
Kohli, A. (2004).
State-Directed Development: Political Power and Industrialization in the Global
Periphery, Cambridge University Press.
______ . (2010).
State capacity for development. New York: UNDP, (Global Event Working Paper).
Levi, M. (1988). Of
Rule and Revenue. Berkeley: University of California Press.
Lipsky, Michael.
(1980). Street-Level Bureaucracy, Dilemmas of the Individual in Public
Services. New York, Russell Sage Foundation.
Lopez, Felix; Praça,
Sérgio. (2015). Critérios e Lógicas de Nomeação para o Alto Escalão da
Burocracia Federal Brasileira. IN: Cargos de confiança no presidencialismo de
coalizão brasileiro / organizador: Felix Garcia Lopez. – Brasília : IPEA.
Lotta, Gabriela
Spanghero. (2010). Implementação de políticas públicas: o impacto dos fatores
relacionais e organizacionais sobre a atuação dos burocratas de nível de rua no
Programa Saúde da Família. 2010. Tese (Doutorado em Ciência Política) -
Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas, Universidade de São Paulo,
São Paulo.
______; Oliveira, V.
(2015). Implementando uma inovação: a burocracia de médio escalão do Programa
Bolsa Família. In: Pedro Cavalcante e Gabriela Lotta. (Org.). Burocracia de
Médio Escalão: perfil, trajetória e atuação. 1ed.Brasília: ENAP.
Lotta, G. S.; Pires,
Roberto; Oliveira, V. E. (2014). Burocratas de médio escalão: novos olhares
sobre velhos atores da produção de políticas públicas. Revista do Serviço
Público, v. 64, p. 463-492.
Mann, M. (1993). The
Sources of Social Power: The rise of classes and nation-states. 1760-1914.
Cambridge, UK: Cambridge University Press.
Marenco, André;
Strohschoen, Maria Tereza Blanco; Joner, William. (2016). Para além de sístoles
e diástoles: capacidade estatal, receita e policies nos municípios brasileiros.
10° Encontro da Associação Brasileira de Ciência Política.
Marin, Pedro de
Lima. (2016). Sistemas de Gestão para Resultados no Setor Público: Intersecções
entre política, governança e desempenho nas prefeituras de Rio de Janeiro e São
Paulo. Tese (Doutorado) - Escola de Administração de Empresas de São Paulo da
Fundação Getulio Vargas (FGV-EAESP). São Paulo – p.234.
Marques, Eduardo
Cesar. (2003). Redes sociais, Instituições e Atores Políticos no Governo da
Cidade de São Paulo. Anablume e Fapesp, São Paulo.
______. (2013). As
políticas públicas na Ciência Política. In: Eduardo Marques; Carlos Aurélio
Pimenta de Faria. (Org.). A política pública como campo multidisciplinar. São
Paulo: Editora Unesp, p. 23-46.
Meckling, Jonas;
Nahm, Jonas (2018). The power of process: State capacity and climate policy.
Governance. Vol. 31, pp. 1–17.
Mommsen, W. J.
(1989). The political and social theory of Max Weber: collected essays.
Chicago, The University of Chicago Press.
Nistotskaya, Marina;
Cingolani, Luciana. (2016). Bureaucratic structure, regulatory quality, and
entrepreneurship in a comparative perspective: cross-sectional and panel data
evidence. Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.26, Issue
3, pp. 519–534.
Oliveira, V. E.;
Abrúcio, F. L. (2011). Entre a política e a burocracia: a importância dos
burocratas de nível médio para a produção de políticas públicas em saúde e
educação. Artigo apresentado no 35o. Encontro Anual da ANPOCS. Caxambu, MG.
Oliveira, Vanessa
Elias; Lotta, Gabriela. (2017). De qual burocracia as políticas públicas
intersetoriais e federativas precisam?: análise das competências requeridas à
atuação dos gestores do programa Bolsa Família– Cadernos, 50. Brasília: Enap.
Ottervik, Mattias.
(2013). Conceptualizing and Measuring State Capacity: Testing the Validity of
Tax Compliance as a Measure of State Capacity. The Quality of Governance
Institute Working Paper Series No. 20.
Perdicaris,
Priscilla Reinisch. (2012). Contratualização de Resultados e Desempenho no
Setor Público: A experiência do Contrato Programa nos hospitais da
Administração Direta no Estado de São Paulo. Tese (Doutorado) - Escola de
Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas (FGV-EAESP).
São Paulo- SP. 133 p.
Peters, Guy. (2001).
La política de la burocracia. Mexico: Fondo de Cultura Económica.
Pires, Roberto.
(2009). Estilos de Implementação e Resultados de Políticas Públicas: fiscais do
trabalho e o cumprimento da lei trabalhista no Brasil. Dados, v. 52, p.735-769.
______. (2012).
Burocracias, gerentes e suas ‘histórias de implementação’: narrativas do
sucesso e fracasso de programas federais. in: Faria, C. A. P. (Org.)
Implementação de Políticas Públicas: teoria e prática. Belo Horizonte: Editora
PUC Minas, p.182-220.
______. (2015). Por
dentro do PAC: dos arranjos formais às interações e práticas dos seus
operadores. In: Pedro Cavalcante; Gabriela Lotta. (Org.). Burocracia de médio
escalão: perfil, trajetória e atuação. 1 ed. Brasília: ENAP, v. 1, p. 177-222.
______. (2016). A
implementação de políticas públicas nos encontros entre burocratas e
destinatários: contribuições da sociologia do guichê. 40º Encontro Anual da
ANPOCS. Mesa Redonda 03. Caxambu.
______; Gomide,
Alexandre de Ávila. (2016). Governança e capacidades estatais: uma análise
comparativa de programas federais. Rev. Sociol. Polit., v. 24, n. 58, p.
121-143, jun.
______. (2014).
Capacidades estatais e democracia: arranjos institucionais de políticas
públicas. Brasília: IPEA.
Prado, Maurício
Almeida. (2012). O Processo de Implementação de Reformas Gerenciais na Educação
Básica: São Paulo (2007-2010) e Minas Gerais (2004-2010) em Perspectiva
Comparada. Tese (Doutorado) - Fundação Getúlio Vargas na Escola de
Administração de Empresas de São Paulo. São Paulo- SP. 355 p.
Pressman, Jeffrey L;
Wildavsky, Aaron. (1984). Implementation (3rd edition). University of
California Press. London.
Rodrigues, Luciana
de Oliveira; Araujo, Jair Andrade; Guedes, João Paulo Martins; Silva, Maria
Micheliana da Costa. Mensuração da desigualdade educacional entre os Municípios
Nordestinos. Rev. econ. contemp., Jan 2017, vol.21, no.1.
Rotberg, Robert I.
(2003). Failed States, Collapsed States, Weak States: Causes and Indicators.
In: Rotberg, Robert I (Org). State Failure and State Weakness in a Time of
Terror. Washington D.C.: Brookings Institution Press.
Rotberg, Robert I.
(2004). The Failure and Collapse of Nation-States: Breakdown, Prevention, and
Repair. In: When States Fail: Causes and Consequence. edited by Robert I.
Rotberg. Princeton: Princeton University Press.
Rothstein, Bo.
(2011). The Quality of Government: Corruption, Social Trust, and Inequality in
International Perspective. Chicago: University of Chicago Press.
______; Stolle,
Dietlind. (2008). The State and Social Capital: an Institutional Theory of
Generalized Trust. Comparative Politics.
Rua, Maria das
Graças. (1998). Análise de Política Públicas: Conceitos Básicos. In: O Estudo
da Política: Tópicos Selecionados, Brasília - DF: Paralelo 15.
Santos, Eli Izidro
dos; Carvalho, Ícaro Célio Santos de; Barreto, Ricardo Candéa Sá. (2017).
Pobreza multidimensional no estado da Bahia: uma análise espacial a partir dos
censos de 2000 e 2010. Rev. Adm. Pública. Mar, vol.51, no. 2, p.240-263.
Silberman, Bernard.
(1993). Cages of Reason: The Rise of the Rational State in France, Japan, the
United States, and Great Britain. Chicago: University of Chicago Press.
Scarpin, Jorge
Eduardo; Slomski, Valmor. (2007). Estudo dos fatores condicionantes do índice
de desenvolvimento humano nos municípios do estado do Paraná: instrumento de
controladoria para a tomada de decisões na gestão governamental. Rev. Adm.
Pública. Out, vol.41, no.5, p.909-933.
Silveira Neto, Raul
da Mota; Menezes, Tatiane Almeida de. (2010). Nível e evolução da desigualdade
dos gastos familiares no Brasil: uma análise para as regiões metropolitanas no
período 1996 a 2003. Estud. Econ., Jun. vol.40, no.2, p.341-372.
Skocpol, T. (1985).
Bringing the State Back In: Strategies of analysis in current research. In: P.
Evans; D. Rueschemayer e T. Skocpol (Orgs.). Bringing the State Back in.
Cambridge, UK: Cambridge University Press.
______. (1979).
States and Social Revolutions: A comparative analysis of France, Russia, and
China. Cambridge, UK: Cambridge University Press.
______; Finegold, K.
(1982). State Capacity and Economic Intervention in the Early New Deal.
Political Science Quarterly, 97(2), pp.255-278.
Souza, Celina.
(2015). Capacidade burocrática no Brasil e na Argentina: Quando a política faz
a diferença. Texto para discussão -Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
–IPEA. Brasília: Rio de Janeiro: Ipea.
______. (2017).
Modernização do Estado e construção de capacidade burocrática para a
implementação de políticas federalizadas. Rev. Adm. Pública. Rio de Janeiro , v.
51, n. 1, p. 27-45, fev.
Suzuki, Kohei;
Avellaneda, Claudia. (2018). New public management and municipal performance:
Do NPM reforms boost performance? QoG Working Paper Series 2018:12, December.
Thomas, Melissa A.
(2009). What Do the Worldwide Governance Indicators Measure? European Journal
of Development Research. 22 (1): 31–54.
Tilly, Charles.
(1975). The Formation of National States in Europe. Princeton: Princeton
University.
______. (2007).
Democracy. Cambridge University Press.
Veiga, Laura da;
Bronzo, Carla. (2014). Estratégias intersetoriais de gestão municipal de
serviços de proteção social: a experiência de Belo Horizonte. Rev. Adm.
Pública, Rio de Janeiro , v. 48, n. 3, p. 595-620, Jun.
Wade, R. (1990).
Governing the market: economic theory and the role of government in Taiwan’s
industrialization. Princeton: Princeton University Press.
Walker, Richard M;
Brewer, Gene; Boyne, George; Avellaneda, Claudia N. (2011). Market orientation
and public service performance: new public management gone mad? Public
Administration Review. 71 (5):707-717.
Wang, Shaoguang.
(2003). The Problem of State Weakness. Journal of Democracy. 14(1): 36-42.
Wilson, James Q.
(1968). Varieties of Police Behavior: The Management of Law and Orderin Eight
Communities. Cambridge, Harvard University Press.
______. (1989).
Bureaucracy. What government agencies do and why they do it. Basic Books.
Zittoun, P. (2014).
The political Process of Policymaking, A pragmatic approach on Public Policy.
Palgrave-McMilan.
Anexo A: Nomes dos municípios analisados IDH-M.
Rio Fortuna, Treze Tílias, Iomerê, Holambra, Três Arroios,
Ipiranga do Sul, Quatro Pontes, Saltinho, Santa Cruz da Conceição, Cândido
Rodrigues, Lagoa dos Três Cantos, Luzerna, Fernando de Noronha, Nova Araçá,
Casca, Salto Veloso, Horizontina, Pinhalzinho, Águas da Prata, Bombinhas,
Lacerdópolis, Corupá, Vista Alegre do Prata, Cocal do Sul, Braço do Trombudo,
Seara, Piratininga, Nova Bréscia, Selbach, Victor Graeff, Pinheiro Preto, Itaú
de Minas, Itapiranga, Trombudo Central, Pedrinhas Paulista, Ouro, Cruzália,
Siderópolis, Treviso, Massaranduba, Paraí, Auriflama, Santana da Ponte Pensa,
Sebastianópolis do Sul, Serra Alta, Aratiba, Monções, Sales Oliveira, Santa
Salete, Itá, Lajeado Grande, Maracaí, Macatuba, Presidente Castello Branco,
Oriente, Armazém, Ouroeste, Tupi Paulista, São Carlos, Maracajá, Regente Feijó,
Bilac, Nova Boa Vista, Nova Veneza, Novo Xingu, Orindiúva, Capivari do Sul,
Peritiba, São Simão, Ivatuba, Cedral, Alumínio, Poloni, São Domingos,
Não-Me-Toque, Espumoso, Colinas, Nova Erechim, Nova Europa, Rosana, Santo
Antônio do Palma, Rondinha, Cerro Largo, Arroio Trinta, São Valentim do Sul,
Montauri, São Pedro do Butiá, São Domingos do Sul, Buritama, Barra Funda,
Gabriel Monteiro, Fagundes Varela, Serranópolis do Iguaçu, David Canabarro,
Saldanha Marinho, Boa Vista do Buricá, Entre Rios do Oeste, Itapoá, Indiana,
Taió, Curral Novo do Piauí, Alvarães, Milagres do Maranhão, Mirante, Flexeiras,
Japorã, Poço das Trincheiras, Carneiros, Pavussu, Santa Filomena do Maranhão,
Olho dÁgua do Casado, Massapê do Piauí, Lagoa do Ouro, Poço Dantas, Santa
Cecília, Campo Grande, Nova Itarana, Macajuba, Jaicós, Cuité de Mamanguape,
Cajari, São João do Arraial, Cacimbas, Juruá, Joaquim Pires, Japurá, Novo Lino,
Governador Newton Bello, Damião, Ribeira do Piauí, Amapá do Maranhão, Serrano
do Maranhão, Santana do Mundaú, Aroeiras do Itaim, Brejo de Areia, Santo Amaro
do Maranhão, Itaipava do Grajaú, Senador Rui Palmeira, Ibateguara, Lamarão,
Santa Rosa do Purus, Belo Monte, São João do Soter, Jutaí, São Raimundo do Doca
Bezerra, São Roberto, São João da Fronteira, Queimada Nova, Brejo do Piauí,
Umburanas, Pau DArco do Piauí, Casserengue, Senador José Porfírio, Gado Bravo,
Pedro Alexandre, Branquinha, Belágua, Primeira Cruz, Ribeira do Amparo,
Conceição do Lago-Açu, Ibiquera, Santana do Maranhão, Envira, São João do Carú,
Paquetá, Jurema, Guaribas, Milton Brandão, Beruri, Canapi, Jacareacanga,
Caraúbas do Piauí, Roteiro, Joca Marques, Olho dÁgua Grande, Vera Mendes,
Tapauá, Lagoa do Barro do Piauí, Lagoa Grande do Maranhão, Marechal
Thaumaturgo, Tamboril do Piauí, Recursolândia, Água Doce do Maranhão, Assunção
do Piauí, Maraã, Cocal dos Alves, Pauini, Satubinha, Olivença, Jenipapo dos
Vieiras, Betânia do Piauí, Caxingó, São Francisco de Assis do Piauí, Amajari,
Inhapi, Itamarati, Jordão, Uiramutã, Marajá do Sena, Atalaia do Norte e
Fernando Falcão.
Nomes
dos municípios analisados Gini.
Itamarati, Isaías Coelho, Jequitibá, Alto Parnaíba, Santa Rosa
do Purus, Uiramutã, Buritinópolis, Amajari, Pacaraima, Lizarda, Guajará, Alto
Alegre, Jacuizinho, Bonfim, Pauini, Abreulândia, Mucajaí, Jordão, Normandia,
São Domingos do Azeitão, Campinápolis, Jutaí, Jacareacanga, Maraã, Capivari do
Sul, Água Santa, Herval, Aurora do Tocantins, Manga, Augusto Severo, Gilbués,
Santa Cruz da Conceição, Itapiranga, Calçoene, Gaúcha do Norte, Brasil Novo,
Campo Novo de Rondônia, São Gonçalo do Gurguéia, Campos Lindos, Jenipapo dos
Vieiras, Inhapi, Mairipotaba, Jussara, Miraguaí, Jardim Alegre, Amapá, Cantá,
Japorã, Alto Paraíso de Goiás, Pracuúba, Aguiar, Paranã, Tartarugalzinho,
Primavera, Campo Alegre do Fidalgo, Belo Monte, Beruri, Atalaia do Norte,
Juruaia, Nova Santa Helena, Divinópolis do Tocantins, Jaú do Tocantins, Nova
Brasilândia, Taguatinga, Redentora, São João do Pacuí, Miraíma, Paranhos, São
Félix do Tocantins, Amaturá, Cumaru do Norte, Poço das Trincheiras, Envira, Recursolândia,
Itaipulândia, Pouso Alto, Rio Azul, Palmácia, Ipaumirim, Ponte Alta do Bom
Jesus, Seringueiras, Flores de Goiás, Itanagra, Centenário, Rodrigues Alves,
Formosa da Serra Negra, Cajueiro da Praia, Cajari, Belágua, Treze Tílias, Três
Arroios, Fortaleza dos Valos, Campos de Júlio, Novo Barreiro, Minas do Leão,
Peixe, São José do Xingu, Nova Bandeirantes, Lucrécia, Monte do Carmo, Salvador
das Missões, Harmonia, Linha Nova, Laurentino, São José do Inhacorá, Mato
Leitão, Itambé, Bady Bassitt, Mendonça, Dolcinópolis, Alfredo Marcondes, Santa
Clara do Sul, Benedito Novo, Morro da Fumaça, Floresta, Nova Independência,
Valentim Gentil, Embaúba, Ipiguá, Treze de Maio, Coronel Pilar, Agrolândia, São
João das Duas Pontes, Narandiba, Arvoredo, Irapuã, Ubiretama, Brochier, Nova
América da Colina, Araújos, Areiópolis, Marilena, Timbaúba dos Batistas, Santa
Salete, Montauri, Fagundes Varela, Vanini, Turiúba, União Paulista, Nova Trento,
Vista Alegre do Alto, Nova Luzitânia, Imigrante, Ascurra, Santópolis do
Aguapeí, Cachoeira Dourada, Vitória Brasil, Indianópolis, Vespasiano Corrêa,
Jaci, Gavião Peixoto, Nantes, Japurá, Perdigão, Luiziânia, Travesseiro, Alto
Alegre, Ubarana, Santo Antônio do Caiuá, Araricá, Albertina, Treviso,
Massaranduba, Dois Lajeados, Anta Gorda, Onda Verde, São João do Itaperiú,
Tamboara, Águas Mornas, Palmares Paulista, Nova Aliança do Ivaí, Doutor
Pedrinho, Nova Canaã Paulista, Florestópolis, Maratá, Bandeira do Sul,
Paverama, Iomerê, Saudades, Monte Belo do Sul, Westfália, São João do Pau
dAlho, Elisiário, Pedras Grandes, Pitangueiras, Nossa Senhora das Graças, Nova
Pádua, Picada Café, Santa Rosa de Lima, Presidente Lucena, Morro Reuter, Vila
Flores, Córrego Fundo, Tupandi, Campestre da Serra, Santa Maria do Herval, São
Vendelino, Vale Real, Alto Feliz, Botuverá e São José do Hortêncio.
Notas
[1] Categorização
realizada por Gabriela Lotta, durante palestra proferida no Seminário
Internacional Construindo Capacidades Estatais: os Desafios do Serviço Público,
organizado pela Enap (Escola Nacional de Administração Pública) em 2017.
[2] Sobre uso dos
indicadores IDH-M e Gini, ver Scarpin & Slomski (2007), Silveira Neto &
Menezes (2010), Rodrigues et al. (2017), Santos et al. (2017).
[3] As informações sobre
distribuição de servidores públicos municipais segundo vínculo e escolaridade
não estão disponíveis para todos os anos na Base MUNIC/IBGE. Desta forma, a
escolha dos anos levou em conta sua disponibilidade.
HMTL gerado a partir
de XML JATS4R por