Artigos
Análise do Controle
Patrimonial de Bens Permanentes em uma Organização Pública
Analysis of
Patrimonial Control of Permanent Assets in a Public Organization
Análisis del Control
del Patrimonio de Bienes Permanentes en una Organización Pública
Elizabeth Carvalho Fernandes elizabeth.fernandes@ifsertao-pe.edu.br
Instituto Federal do
Sertão Pernambucano, Brasil
Doraliza Auxiliadora Abranches Monteiro doraliza.monteiro@ufrb.edu.br
Universidade Federal
do Recôncavo da Bahia, Brasil
Análise do Controle Patrimonial de Bens Permanentes em uma
Organização Pública
Administração
Pública e Gestão Social, vol.
11,
núm. 4, 2019
Universidade Federal de Viçosa
Recepção: 31 Janeiro 2019
Aprovação: 14 Agosto 2019
Publicado:
01
Outubro 2019
Resumo:
Este estudo objetiva analisar o
controle de bens móveis de caráter permanente em um Instituto Federal
brasileiro. Especificamente, buscou-se investigar como ocorrem as atividades
relativas ao controle dos bens dentro de unidades gestoras da instituição, tais
como o recebimento, a distribuição, a movimentação, os inventários e as baixas
patrimoniais, e ainda apontar as dificuldades encontradas pelos servidores que
executam as atividades dos setores de patrimônio. A abordagem metodológica foi
qualitativa, do tipo exploratória e descritiva. Foi realizada a pesquisa
documental nos registros patrimoniais, a aplicação de questionário a servidores
dos setores de patrimônio e entrevistas semiestruturadas com os gestores e/ou
responsáveis pela área de patrimônio de unidades gestoras da instituição. Os
resultados demonstraram que não há padronização das atividades da área de
patrimônio, que o controle patrimonial ocorre parcialmente e que não está sendo
realizada a depreciação e a reavaliação dos ativos imobilizados. A estrutura
organizacional precisa aproximar e fortalecer setores envolvidos no processo e
adotar um sistema patrimonial realmente efetivo no controle dos bens móveis.
Palavras-chave:
Gestão
patrimonial, controle, bens permanentes.
Abstract: The objective of this study was to analyze the control of
permanent assets in the management units of a Brazilian Federal Institute of
Education. Specifically, we sought to investigate how activities related to the
control of assets occur within the management units of the Institution, such as
the reception, the distribution, the moving, the inventories and the asset
losses, including the identification of the difficulties found by the servers
that perform the activities of the equity sectors. The methodological approach
was qualitative, exploratory and descriptive. The documentary research was made
in the patrimonial registries, the application of a questionnaire to servers of
the patrimony sectors and semi-structured interviews with the managers and/or
those responsible for the equity area of the institution's management units.
The results showed that there is no standardization of the activities of the
patrimony area, that equity control occurs partially and that the depreciation
and revaluation of the fixed assets are not being carried out. The
organizational structure needs to approximate and strengthen sectors involved
in the process and adopt an effective asset system in the control of movable
assets.
Keywords: Patrimonial
management, control, permanent assets.
Resumen: Este estudio tiene como objetivo analizar el control de bienes
muebles permanentes en un Instituto Federal de Educación de Brasil.
Específicamente, trató de investigar cómo ocurren las actividades relacionadas
con el control de los activos dentro de las unidades de gestión de la
institución, como la recepción, distribución, movimiento, inventarios y
amortizaciones de activos, y también señalar las dificultades encontradas por
los servidores que realizan las actividades de los sectores de patrimonio. El
enfoque metodológico fue cualitativo, exploratorio y descriptivo. Se realizó la
investigación documental en los registros del patrimonio, la aplicación de un
cuestionario a servidores en los sectores patrimoniales y entrevistas
semiestructuradas con los gerentes y responsables del área patrimonial de las
unidades de gestión de la institución. Los resultados muestran que no existe
una normalización de las actividades del área patrimonial, que el control del
patrimonio ocurre parcialmente y que la depreciación y la revaluación de los
activos fijos no se están llevando a cabo. La estructura organizacional
necesita acercarse y fortalecer los sectores involucrados en el proceso y
adoptar un sistema patrimonial verdaderamente efectivo en el control de bienes
muebles.
Palabras clave: Gestión patrimonial,
control, bienes permanentes.
1. Introdução
Este trabalho objetiva analisar o controle de bens móveis de uma
organização da administração pública federal vinculado ao Ministério da
Educação. A relevância da proposta se dá pela necessidade de investigar como é
desenvolvida essa importante atividade para o uso eficiente de recursos e
efetivo desempenho organizacional na oferta de serviços públicos.
A gestão patrimonial nas instituições públicas vem alcançando
nas últimas décadas avanço significativo com a melhoria de procedimentos
operacionais das atividades patrimoniais. Investimentos em tecnologias da
informação e comunicação facilitaram as tarefas e a integração dos setores
envolvidos no processo de controle. Adiciona-se a isso o aumento de
capacitações para profissionais da área, além da necessidade de prestação de
contas aos órgãos fiscalizadores, que evidenciou a importância do tema perante
os dirigentes das organizações, como apontam Bernardes
(2008) e Santos
(2016).
No Brasil, o controle patrimonial tem vinculação com a
contabilidade aplicada ao setor público alicerçada na Lei 4.320, de 17 de março
de 1964, que estabeleceu regras que visavam a construção de administrações
financeira e contábil, tendo como principal instrumento o orçamento público,
produzindo consequências para os registros e demonstrações contábeis em que se
sobressaíram os conceitos orçamentários em prejuízo à evidenciação dos aspectos
patrimoniais.
Para atender à necessidade de convergência aos padrões
internacionais de contabilidade pública e para que as informações contábeis
sejam transparentes e comparáveis, além de compreendidas, independente de sua
origem e localização, o governo brasileiro vem resgatando o real objeto da
ciência contábil, o patrimônio. À medida que ocorrem essas mudanças, o controle
patrimonial também ganha relevância dentro dos órgãos públicos.
Nesse sentindo, o presente estudo buscou analisar o controle
patrimonial em um Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia
brasileiro, a partir da percepção dos servidores da área de patrimônio,
identificando como ocorre o fluxo de atividades dos bens móveis de caráter
permanente, tais como recebimento, distribuição, manutenção e conservação,
movimentação, inventário e baixa, bem como as dificuldades e falhas encontradas
durante a execução das atividades de controle de bens móveis pelos servidores
da área de patrimônio.
Embora haja pouca produção científica sobre o tema, destacam-se
os estudos de Bernardes (2008;
2011),
Cardozo (2013), Martins
et al. (2013), Fenili
(2015) e Santos (2002;
2016)
sobre gestão e controle patrimonial em órgãos da Administração Pública.
Destacam-se, especificamente, sobre gestão e controle patrimonial em
Universidades, os estudos de Nascimento
(2013) e Figueredo
(2015), que revelam que a administração pública ainda não dispõe de
sistemas de controle informatizado com características comuns que possa ser
utilizado para atender às necessidades da área de patrimônio em diversos órgãos
públicos. Santos
(2016) ainda reforça que a gestão e o controle patrimonial nas organizações
não obedecem à padronização e que a maioria dos órgãos públicos elabora manuais
de procedimentos internos, tendo como base teorias relacionadas ao conteúdo e
às legislações pertinentes ao tema que se enquadra em sua realidade, de modo a
regularizar a situação patrimonial da instituição.
Deste modo, a questão norteadora do estudo é perceber,
considerando as normas legais vigentes e o contexto administrativo de
organizações públicas, como ocorrem as atividades de controle de bens
permanentes no Instituto Federal do Sertão Pernambucano e quais as principais
dificuldades para o controle efetivo? Em face das conjecturas teóricas e da
práxis, partiu-se de pressupostos que o desenvolvimento do controle patrimonial
nas unidades gestoras da organização pesquisada possuem: a) Ausência de
padronização dos procedimentos e de normativas para execução das atividades da
área de patrimônio; b) uso de dispositivos ineficientes de controle, de modo
que a verificação do patrimônio não espelha a realidade; c) ausência de
conformidade entre o controle físico e contábil dos bens.
2. Aspectos teóricos sobre controle patrimonial em organizações
públicas
A gestão patrimonial tem procedimentos administrativos básicos
de aquisição, recebimento, guarda e distribuição semelhantes aos de outros
materiais, diferindo apenas das atividades de movimentação e acompanhamento do
uso dos bens patrimoniais, pois mesmo que os bens estejam sob a posse de seus
usuários, devem ser monitorados e controlados até o fim de sua vida útil ou
econômica.
Desse modo, para que o gerenciamento dos bens móveis
pertencentes à instituição aconteça de forma adequada e eficiente, é necessário
classificar e codificar todos eles, com o objetivo de simplificar, especificar
e padronizar com numeração todos os bens da Instituição. Isso permitirá sua
identificação e localização, além do seu histórico de entrada no acervo
patrimonial da instituição através dos dados cadastrais do sistema de controle
físico e contábil (Pozo,
2007).
Para a compreensão adequada dos preceitos da gestão e do
controle patrimonial, faz-se necessário o conhecimento de determinados conceitos
como carga, registro patrimonial, transferência, cessão, alienação e outros,
que são apresentados no quadro abaixo.
Quadro 1 – Conceitos pertinentes
à gestão e controle patrimonial.
|
CONCEITO |
DESCRIÇÃO |
|
Material |
Designação genérica
de equipamentos, componentes, sobressalentes, acessórios, veículos em geral,
matérias-primas e outros, empregados ou passíveis de emprego nas atividades
dos órgãos e entidades públicas federais, independente de qualquer fator. |
|
Carga |
É a efetiva
responsabilidade pela guarda e uso de material pelo seu consignatário. O bem
será considerado em carga quando efetivado o seu registro no almoxarifado,
após o cumprimento das formalidades de recebimento e aceitação. |
|
Descarga |
É a transferência da
responsabilidade pela guarda do material. Deverá ser baseada em processo
regular onde constem todos os detalhes do bem, mediante uma das modalidades
de movimentação e/ou desfazimento. |
|
Registro Patrimonial
|
É a identificação
atribuída a um bem dentro da instituição. Corresponde a um código numérico
sequencial contendo as informações necessárias para sua identificação,
localização e carga patrimonial. Também são chamados de tombo ou tombamento. |
|
Responsável |
É aquele que assina
o termo de responsabilidade sobre o bem patrimonial. Geralmente é o chefe da
área em que o bem foi alocado ou a pessoa de nível hierárquico mais alto. |
|
Detentor |
É aquele que detém
sob a sua guarda direta o bem patrimonial. Os detentores dos bens
patrimoniais dentro das instituições serão responsáveis perante as
autoridades superiores. |
|
Termo de
Responsabilidade |
É o documento
através do qual se define a responsabilidade pelos bens entregues aos
diversos setores/seus detentores. |
|
Transferência |
É a movimentação de
material, com troca de responsabilidade, de uma unidade organizacional para
outra, dentro do mesmo órgão. |
|
Cessão |
É a movimentação de
material do acervo, com transferência gratuita de posse e troca de
responsabilidade, entre órgãos ou entidades da Administração Pública Federal
direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo ou entre estes e outros
integrantes de quairquer dos demais Poderes da União. |
|
Alienação |
Operação de
transferência do direito de propriedade do material, mediante a venda (representada
por processos licitatórios de leilão com envio de propostas ou presencial,
por concorrência, por convite, ou processos simplificados de venda quando os
valores não são muitos representativos e estão dentro do limite de dispensa
de licitação), permuta (representada pela troca de um bem por outro, ou ainda
como parte de pagamento da aquisição de outro bem) ou doação (quando um bem é
doado de uma instituição para outra). |
|
Inutilização ou
abandono |
São outras formas de
renúncia ao direito de propriedade do material (desfazimento), a inutilização
ou o abandono (relativo àqueles materiais sem nenhum valor econômico)
ocorrerá quando verificada a impossibilidade ou a inconveniência da alienação
do material classificado como irrecuperável, após a retirada das partes
economicamente aproveitáveis, porventura existentes, que serão incorporados
ao patrimônio. A inutilização consiste na destruição total ou parcial de
material que ofereça ameaça vital para pessoas, risco de prejuízo ecológico
ou inconvenientes de qualquer natureza para a Administração Pública Federal. |
|
Termo de
Transferência |
É o documento pelo
qual é transferida a responsabilidade por determinado bem de um
consignatário/organização para outro(a). |
|
Baixa |
Representa a saída,
a eliminação ou a exclusão do bem do acervo patrimonial da unidade, devendo
ocorrer de forma física e contábil, mediante a autorização do dirigente da
unidade gestora e anuência da autoridade máxima da Instituição. |
Elaborado pelos autores (2018) com base nos instrumentos legais
e doutrinas que regulam a gestão e controle patrimonial.
Especificamente, a atividade de controle do patrimônio dos
órgãos públicos deve satisfazer a três níveis básicos: Normativo, físico e
contábil. Quanto ao aspecto normativo, deverá obedecer parâmetros e critérios
estabelecidos pelas normas técnicas e legislação específica; quanto ao aspecto
físico, deverão ocorrer as atividades de incorporação, uso e de baixa dos bens;
e quanto ao aspecto contábil, deverá alimentar o sistema do ativo imobilizado
com informações relativas aos saldos financeiros dos bens patrimoniais da
instituição em tempo hábil (dentro do exercício) e ser transmitidas à
contabilidade, considerando toda a movimentação dos bens físicos.
O presente estudo então, visa analisar o processo de controle
dos bens móveis da instituição em relação aos aspectos normativos e à
integração entre as áreas de patrimônio e contabilidade.
2.1.
Características e elementos do controle patrimonial
De acordo com Santos
(2002, p.11), “a administração patrimonial compreende uma sequência de
atividades que tem o seu início na aquisição e termina quando o bem for
retirado do patrimônio da instituição, e ao longo dessa trajetória são adotados
inúmeros procedimentos físicos e contábeis” que determinam os dados históricos
da vida útil de cada bem dentro da organização.
O controle patrimonial se inicia com a entrada do bem na carga
patrimonial do órgão público e constitui atividade administrativa que visa a
preservação e defesa do patrimônio da instituição, com a finalidade de
acompanhar a posição física e financeira do ativo imobilizado de cada unidade
administrativa. É voltado especialmente à verificação da localização, do estado
de conservação, da utilização, dos prazos de garantia e manutenção.
É uma ferramenta de gestão importante, pois trata-se de um
controle extracontábil, onde são registrados individualmente os bens e valores
de cada unidade, além de ser uma exigência imposta pela Lei Federal 4.320/64 (Martins,
2012).
Em geral, as entradas dos bens móveis nos órgãos públicos, em
sua maioria, acontecem através de compras realizadas de acordo com as previsões
orçamentárias e limites de investimentos, que devem seguir os procedimentos de
aquisição e contratação das diversas modalidades de licitação definidas em Lei.
Além da aquisição de bens, podem ocorrer outras formas de
entradas na organização: Por produção própria de materiais, realizada através
de processo regular, com base na apropriação de custos feita pela unidade
produtora; por recebimento de bens originados de outras unidades do mesmo órgão
ou de outras instituições, com base na movimentação de bens; e por modalidades
de transferência, cessão ou alienação, conforme apresentado na figura abaixo.
Figura 1 – Formas de entradas do bem na carga patrimonial
em organizações públicas.
Fonte:
Elaborada pelos autores (2018) a partir de Martins
(2012).
A partir do recebimento dos bens móveis na carga da instituição,
estes deverão ser devidamente registrados no setor de controle patrimonial e
essa ação irá possibilitar: a) O cadastramento do bem dentro do sistema
patrimonial, b) a inclusão no ativo imobilizado (física e contabilmente), c)
informações quanto a sua distribuição, d) localização do bem dentro da
instituição, e) informações sobre o seu estado de conservação, e f) dados sobre
garantia e manutenção periódica do referido bem (Santos,
2016).
Para saber a origem e acompanhar a movimentação física dos bens
móveis dentro da instituição, o controle patrimonial requer a identificação do bem
através da atribuição de um código sequencial, que deve ser providenciado pelo
setor de patrimônio do órgão antes que este seja colocado para uso do setor ou
servidor requisitante.
Segundo Pozo
(2007), a classificação e a codificação dos bens dentro das suas
características e finalidades é uma das atividades mais importantes da gestão
patrimonial. A partir do registro patrimonial, cada bem adquirido terá um
cadastro com as informações de todo o seu histórico, tais como: A data de
aquisição, preço inicial, localização, vida útil esperada, valor depreciado,
valor residual, manutenção realizada e previsão de substituição (Pozo,
2007).
Nesse sentido, Coutinho
(2004) faz referência a dois dos deveres relacionados à gestão do
patrimônio público, sendo eles: a) O dever de cadastramento, pois não é
possível que o gestor público controle o que não conhece, assim, é necessário
que mantenha organizados os arquivos com as informações de identificação e
acompanhamento dos bens que estão sob a sua administração (relação com o Art.94
da Lei
nº 4.320/64), e b) o dever de promover o registro contábil, uma vez que a
contabilidade permite, a partir do balanço patrimonial, demonstrar as variações
patrimoniais aumentativas ou diminutivas sofridas pelo patrimônio inventariável
da instituição, informações do que a administração realizou ou poderia ter
realizado em termos financeiros, sendo este um mecanismo importante de controle
interno para uso dos gestores públicos.
Ressalta-se a necessidade de avaliação do bem durante a sua vida
útil e a inserção dessas informações junto ao setor de patrimônio e da
Contabilidade relacionado ao Art. 89 da Lei
nº 4.320/64.
Em relação aos serviços contábeis a Lei
nº 4.320/64, estabelece no seu Art. 85 que
os serviços de contabilidade serão organizados de forma a
permitirem o acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimento da
composição patrimonial, a determinação dos custos dos serviços industriais, o
levantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos resultados
econômicos e financeiros” (Brasil,
1964).
De acordo com Coutinho
(2004, p.186), “para cumprir o seu papel, a contabilidade deve, pelo menos
uma vez por ano, promover o inventário físico-financeiro dos bens móveis de
caráter permanente e dos bens imóveis, de acordo com os registros analíticos
feitos pelos Órgãos Gestores”. Ou seja, ao final de cada exercício financeiro é
necessário que haja confrontação entre as informações oriundas do sistema de
controle patrimonial quanto ao estado de conservação e valores de depreciação e
reavaliação, em relação aos registros quantitativos e qualitativos
escriturários de todos os bens móveis incluídos no sistema contábil da
Instituição, para fins de validação das informações e para verificar o
alinhamento entre esses dois sistemas de controle, pois deles depende o
controle eficiente e eficaz do patrimônio da instituição.
Para auxiliar nessa tarefa, o gestor do patrimônio deverá emitir
o Relatório Mensal de Bens (RMB), instrumento que reflete os valores
financeiros dos bens móveis com as informações de entradas orçamentárias,
extraorçamentárias, saídas, saldos anterior e atual, de acordo com o mês de
referência, espelhando, assim, a situação do patrimônio da instituição com base
no controle físico-contábil.
Sob esse aspecto, o Manual do Sistema Integrado de Administração
Financeira do Governo Federal (SIAFI), em seu capítulo 020000, seção 021100,
estabelece aos órgãos públicos federais a necessidade de acompanhamento mensal
das movimentações de materiais nos almoxarifados e dos bens móveis da Unidade
Gestora (UG), a ser realizado por suas unidades setoriais de contabilidade,
conforme descrito a seguir:
2.2 - Após a emissão pela UG, os RMA [Relatórios de Movimentação
de Almoxarifado] e RMB são encaminhados às Unidades Setoriais de Contabilidade
em que a UG esteja jurisdicionada, até o 5º (quinto) dia útil do mês
subsequente ao de referência, juntamente com cópias dos seguintes Termos de
Remanejamento: De cessão, de transferência e de doação, exceto para os órgãos
que utilizam a conformidade documental descrita neste manual (STN/MANUAL SIAFI,
1996).
Em relação a esse ponto, obedecendo às novas normas contábeis, o
Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP) orienta que a
evidenciação dessas informações com o RMB deverá levar em consideração, para
apurar o valor líquido contábil, as reavaliações, ajustes a valor recuperável,
depreciação, amortização e exaustão.
As ações básicas que devem ser realizadas pela área de
patrimônio durante a vida útil dos bens móveis para atender ao efetivo controle
do patrimônio da instituição baseiam-se nas considerações sequenciais
ressaltadas por Martins
(2012) e representadas na figura a seguir.
Figura 2 – Fluxo das atividades que compreendem o
Controle Patrimonial
Fonte:
Elaborada pelos autores (2018) baseada em Martins
(2012, p.6).
Segundo Quintana
et al. (2011), o processo da gestão e controle dos bens públicos envolve
fases distintas, descritas no quadro a seguir.
Quadro 2 – Fases do
controle patrimonial em organizações públicas
|
FASES |
CARACTERÍSTICAS |
|
Recebimento |
O órgão recebe o bem
do fornecedor e fica responsável por sua guarda e conservação. |
|
Aceite |
Recebimento
definitivo e liquidação da despesa. |
|
Tombamento |
Identificação do bem
através de um número sequencial, que, quando possível, é fixado no bem através
de plaqueta ou gravação. |
|
Incorporação (escrituração)
|
Cadastro das
informações essenciais dos bens (características físicas, valor de aquisição,
etc.) e tipo de entrada nos órgãos públicos, que pode ocorrer por aquisição,
doação recebida, transferência, etc. |
|
Movimentação |
Deslocamento do bem
dentro do âmbito de um órgão público, que pode se dar através de requisição, devolução,
recolhimento, transferência, etc. |
|
Desfazimento (desincorporação,
baixa) |
É a retirada
contábil de um bem do acervo patrimonial da organização, que pode ocorrer por
meio de cessão, alienação, doação ou outras formas de desfazimento como:
Extravio, dano, obsolência ou desuso. |
Fonte: Elaborado pelos autores com base em Quintana
et al. (2011, p.129).
Com base nas fases acima referenciadas, em termos patrimoniais,
após a aquisição dos bens móveis, o recebimento e aceitação pela instituição, o
tombamento e incorporação ao sistema de controle e a distribuição ao setor ou
usuário requisitante, estes ficarão sob a responsabilidade direta de algum
setor específico ou servidor, até que ocorra a baixa física e contábil do
acervo da instituição.
Durante o seu tempo de vida útil, os bens móveis serão
acompanhados pelos seus responsáveis e pela área de patrimônio, que deverá
fazer verificações rotineiras quanto a sua localização e o seu estado de
conservação para melhor controle e preservação do patrimônio público.
2.2
Responsabilidades e controle sobre bens móveis
Em relação ao acompanhamento e controle dos bens patrimoniais, o
Decreto-Lei nº 200/1967 determina que “os bens móveis, materiais e equipamentos
de uso ficarão sob a responsabilidade dos chefes de serviço, procedendo-se
periodicamente a verificação pelos competentes órgãos de controle” (Brasil,
1967).
Nos órgãos públicos de educação, os usuários dos bens são
servidores técnico- administrativos, docentes, discentes, colaboradores e
comunidade, que se beneficiam dos serviços e eventos promovidos pelas
instituições. Em geral, a responsabilidade sobre esses bens é confiada aos
coordenadores e chefes de setores, mesmo que estes sequer os utilizem, mas, por
estarem no rol de responsáveis por parte do patrimônio, são cobrados por isso.
Os demais usuários também estão sujeitos a sofrer as penalidades cabíveis no
caso de danos ou desaparecimento de algum bem em que for comprovado o seu
envolvimento.
A própria Constituição Federal no Art. 70, parágrafo único,
estabelece que “prestará contas qualquer pessoa física ou entidade pública que
utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores
públicos ou pelos quais a União responda, ou que em nome desta, assuma
obrigações de natureza pecuniária” (Brasil,
1988).
Ao tomar conhecimento da utilização irregular do bem, o gestor
público deve adotar as providências necessárias para sanar o problema e apurar
a responsabilidade de quem é responsável por ele. Via de regra, a conservação
do patrimônio já faz parte dos deveres do gestor, uma vez que, em razão da
indisponibilidade do interesse público, ele não pode permitir que o bem deixe
de cumprir a sua finalidade.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) reforçou o cumprimento
desse dever perante as despesas públicas, elevando-o à categoria de princípio,
devendo inclusive ser objeto de planejamento do gestor público. Tal
obrigatoriedade deve ser fiscalizada pelos órgãos de controle, pois a
deterioração do bem provoca a redução do seu valor, com efeitos sobre o
patrimônio líquido da instituição (Coutinho,
2004).
Dessa forma, os bens públicos pertencentes à União, estado,
município, autarquia ou empresa pública requer do usuário ou detentor da sua
responsabilidade os cuidados necessários ao seu uso, manutenção, conservação e,
principalmente, guarda e zelo desses materiais. Qualquer ocorrência com relação
à movimentação, dano, extravio (do bem ou de sua plaqueta de identificação) e
alterações de suas características (retirada de partes) devem ser imediatamente
informadas ao setor de patrimônio, que deverá manter cadastro atualizado com as
informações relativas aos bens e emitir termos de responsabilidades aos seus
usuários (Santos,
2002; Bernardes,
2008; 2011).
No termo de responsabilidade, documento pelo qual se define a
responsabilidade pelos bens móveis entregues aos diversos setores e usuários
(detentores), deverão constar informações cadastrais dos bens, identificação e
assinatura do seu responsável, que deverá ser atualizado em caso de
redistribuição dos bens e a cada mudança de consignatário.
Sobre as responsabilidades com o patrimônio, são feitas algumas
pontuações estabelecidas pela Instrução Normativa SEDAP/PR nº 205 de 08 de
abril de 1988, dispostas abaixo.
|
Nenhum equipamento
ou material permanente poderá ser distribuído à unidade requisitante sem a respectiva
carga, que se efetiva com o competente termo de responsabilidade, assinado
pelo consignatário, ressalvados aqueles de pequeno valor econômico, que deverão
ser relacionados (relação carga); |
|
Nenhum equipamento
ou material permanente poderá ser movimentado, ainda que sob a
responsabilidade do mesmo consignatário, sem prévia ciência e autorização da
área de administração ou unidade equivalente; |
|
É obrigação de todos
a quem tenha sido confiado material para guarda ou uso, zelar pela sua boa conservação
e diligenciar no sentido da recuperação daquele que a avariar; |
|
Todo servidor
público poderá ser chamado à responsabilidade pelo desaparecimento do
material que lhe for confiado, para guarda ou uso, bem como pelo dano que,
dolosa ou culposamente, causar a qualquer material, esteja ou não sob sua
guarda; |
|
É dever do servidor
comunicar, imediatamente, a quem de direito, qualquer irregularidade ocorrida
com o material entregue aos seus cuidados |
Desse modo, aqueles que causarem danos ao patrimônio público
estarão sujeitos a responsabilização administrativa, civil e penal. As ações
para a preservação e proteção dos bens públicos ficam por conta dos próprios
órgãos da Administração Pública, bem como do Ministério Público, através de
processos administrativos, ações de improbidade administrativa, ações penais e
civis de ressarcimento dos prejuízos ao erário.
A defesa dos bens sob a guarda da instituição está inserida no
dever de guarda, que também está relacionado aos princípios do controle e da
fiscalização. Aliás, a guarda e vigilância do bem deve ser zelada conforme a
destinação legal que lhe foi atribuída.
Conforme o Decreto nº 3.591/2000, o Sistema de Controle Interno
do Poder Executivo Federal é composto pela Controladoria Geral da União (CGU)
como órgão central e pelos órgãos setoriais responsáveis pelo controle interno
dentro de cada órgão ou entidade (Brasil,
2000). Abaixo estão algumas das competências do controle interno, de acordo
com o disposto no art. 74 da Constituição Federal, combinado com a Lei nº
10.180, de 06 de fevereiro de 2001, que organiza e disciplina a contabilidade
federal e o controle interno do poder executivo federal.
|
Comprovar a
legalidade e avaliar os resultados, por meio de auditorias, quanto à eficácia
e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial dos órgãos e
entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos
públicos por entidades de direito privado; |
|
Realizar auditorias
nos sistemas contábil, financeiro, orçamentário, de pessoal e demais sistemas
administrativos e operacionais; |
|
Avaliar o desempenho
da auditoria interna das entidades da administração indireta federal; |
|
Apurar os atos ou
fatos inquinados de ilegais ou irregulares, praticados por agentes públicos
ou privados, na utilização de recursos públicos federais e, quando for o
caso, comunicar à unidade responsável pela contabilidade para as providências
cabíveis; |
|
Apoiar o controle
externo no exercício de sua missão institucional. |
|
Dar o devido
andamento às representações ou denúncias fundamentadas que receber, relativas
à lesão ou ameaça de lesão ao patrimônio público, velando por seu integral
deslinde (Arts. 17 a 20 da Lei nº10.683/2003). |
De acordo com Quintana
et al. (2011, p.145), “o controle interno pode ser entendido como todas as
ações e medidas adotadas numa entidade, destinadas a prevenir e salvaguardar o
patrimônio daquela, bem como acompanhar os processos e rotinas ali existentes”.
Compõe a estrutura organizacional da organização estudada o setor de Auditoria
Interna, responsável por acompanhar e fiscalizar o controle interno da
instituição. Sua função é orientar a gestão quanto às falhas que, porventura,
sejam verificadas nos atos realizados pela Administração, agindo previamente à
visita da CGU. Há de considerar também que o principal agente de controle
externo responsável pelas normativas e fiscalização dos atos é o Tribunal de
Contas da União (TCU).
3. Procedimentos metodológicos
A abordagem metodológica do estudo é qualitativa, do tipo
exploratória e descritiva (Cervo,
Bervian & Silva, 2007). A coleta de dados ocorreu entre os meses de
junho e dezembro de 2017. Constituíram como lócus de análise os setores de
patrimônio das unidades gestoras (UG) localizadas em diferentes municípios, já
que a organização educacional pesquisada, o Instituto Federal do Sertão
Pernambucano (IF Sertão -PE) é multicampi, arranjo organizacional comum de
universidades e institutos federais brasileiros.
Os instrumentos de coleta de dados foram roteiros de entrevista,
questionário e documentos, fontes primárias e secundárias. Os sujeitos de
pesquisa foram servidores responsáveis pela atividade de gestão patrimonial na
instituição, contemplando chefes de departamento, coordenadores e agentes
patrimoniais, servidores públicos lotados nas diversas unidades administrativas
do IF Sertão-PE, capazes de analisar com mais profundidade o fenômeno analisado
e a realidade organizacional sobre os aspectos de controle patrimonial.
A entrevista seguiu um roteiro semiestruturado dividido em três
partes, contendo aspectos relacionados ao fluxo de atividades, caracterização
dos inventários (não discutida neste artigo) e dificuldades apontadas no
controle de bens pelos servidores.
Dentre os 7 servidores entrevistados, cinco são executores
diretos do controle dos bens móveis das unidades (coordenadores e agentes),
dois servidores ocupam a função de chefe de departamento, também chamados de
gestores administrativos, aos quais estão subordinados os setores de patrimônio
pesquisados.
Para manter o sigilo dos envolvidos e das unidades de pesquisa,
os servidores não foram identificados, apenas chamados de “entrevistados” e
enumerados em ordem temporal de aplicação das entrevistas, não importando o
campus ao qual pertenciam.
O questionário versou sobre o processo de controle patrimonial
em relação ao uso, zelo e a guarda dos bens móveis. Foi dividido em três blocos
com questões que permitiram caracterizar o perfil pessoal e profissional dos
responsáveis pela execução do controle dos bens móveis na unidade (não
discutido neste artigo) e apreender a percepção dos servidores em relação à
efetividade do controle dos bens móveis, além de aspectos organizacionais sobre
o desempenho do controle patrimonial.
Tais unidades foram identificadas pelas letras A, B, C, D, E, F,
G e H. Destas, três foram escolhidas para aplicação e análise de todos os
instrumentos de coleta de dados (entrevista, questionário e documentos), por se
localizarem em áreas geográficas próximas da unidade central, bem como pela
representatividade institucional, relevância orçamentária e tempo semelhante de
implantação. Nas outras unidades houve o envio do questionário semiestruturado
pelo Google Forms, dirigido aos 10 coordenadores/servidores da área de
patrimônio lotados em todas as unidades.
Portanto, a coleta de dados foi dividida em três etapas:
Pesquisa em documentos oficiais como resoluções, instruções normativas,
portarias e relatórios de gestão; aplicação de entrevistas a servidores
(gestores, coordenadores e agentes); e, por último, aplicação do questionário
para todas as unidades.
O tratamento dos dados documentais e das questões de livre
resposta da entrevista se deu pela análise de conteúdo. A análise de conteúdo
foi feita por categorias temáticas vinculadas à gestão e ao controle de bens
patrimoniais.
4. Resultados e discussão
4.1.
Fluxo de atividades de controle de bens permanentes no IF
A gestão patrimonial dentro dos institutos federais obedece às
rotinas necessárias ao registro de entrada, ao controle e à descarga dos bens
móveis adquiridos. São constituídas por atividades ou procedimentos que ocorrem
durante o período de vida útil desses bens. Nesta seção é exposto como tais
atividades ocorrem na instituição analisada.
De acordo com a análise dos documentos institucionais e relatos
na entrevista, não há padronização dos procedimentos componentes do fluxo das
atividades da área de patrimônio. O próprio coordenador ou servidor competente
lotado no setor de patrimônio é quem desenvolve estas tarefas de modo a
garantir o fluxo mínimo estabelecido em lei. Foi constatada a inexistência de
fluxograma, carta de serviços ou manual que defina as atividades da área de
patrimônio de forma uniforme para toda a instituição. Mesmo nesse caso haveria
de se levar em consideração as particularidades de cada unidade gestora, mas, sobretudo
a estruturação formalizada desse processo traria homogeneidade aos
procedimentos idênticos do controle patrimonial que ocorrem em suas unidades.
Para orientar a execução das atividades patrimoniais, os
servidores da área de patrimônio contam atualmente com a Resolução nº 18 do
Conselho Superior da instituição, emitida e publicada em 14/06/2017. Ela aprova
a Instrução Normativa (IN) cuja finalidade é disciplinar no âmbito do Instituto
os procedimentos inerentes ao recebimento, aceitação, controle, padronização,
distribuição, alienação, inventário, depreciação e baixa dos bens integrantes
do seu patrimônio.
Foi identificado que desde a última portaria normativa emitida
no ano de 2006 até a emissão e publicação da nova atualização em 2017,
passaram-se aproximadamente onze anos até que a gestão concretizasse uma ação
necessária à área de patrimônio como se constata no Relatório de Gestão: “[...]
As atividades de guarda, estoque e inventário de bens e valores ainda estão
regidas por norma antiga que deverá ser atualizada.” (2012,
p.114).
Percebeu-se durante as entrevistas que há necessidade de que os
servidores da área de patrimônio atualizem-se com relação à adoção e aplicação
das orientações da IN publicada em 2017, pois apenas os entrevistados E5 e E7
relataram conhecer a nova normativa, como exposto nas descrições a seguir.
Não há um fluxograma padrão para os setores de patrimônio, as
orientações são seguidas e repassadas aos servidores no dia a dia das
atividades da área. Mas já contamos com uma instrução normativa da Instituição
aprovada este ano pelo CONSUP [Conselho Superior], com as orientações
necessárias ao serviço (E5, entrevista, 2017).
[...] eu me baseio em uma norma interna do TCU, que é bem
completa e atende [a] todos os requisitos com relação aos tramites do
patrimônio. [...] As normativas do TCU que eu prefiro seguir, pois a da
instituição eu olhei, mas não gostei, achei muito vago, ela não tem muitas
especificidades, é algo até de senso comum (E7, entrevista, 2017).
O setor público dispõe de diversos instrumentos legais para
aplicar ao controle patrimonial e o conhecimento desses dispositivos pela
gestão e servidores da área é essencial para o desempenho do serviço, pois
muitas das decisões a serem tomadas nas atividades do patrimônio necessitam de
embasamento legal. Para que as instituições públicas possam realizar uma boa
administração dos seus bens móveis e imóveis, os servidores devem se manter
atualizados quanto aos procedimentos e fazer uso das normativas e legislação
pertinentes ao tema, conforme indica Santos
(2016).
No quadro abaixo foram listados alguns destes dispositivos
legais utilizados para o acompanhamento e controle dos bens móveis e imóveis
dos entes públicos citados pelos entrevistados e detalhados pelos autores.
Quadro 3 – Principais
orientações legais sobre gestão e controle patrimonial
|
INSTRUMENTO LEGAL |
FINALIDADE |
|
Institui Normas
Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e
balanços da União, dos estados, dos municípios e do Distrito Federal. |
|
|
Dispõe sobre a
organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma
Administrativa e dá outras providências. |
|
|
Disciplina o uso de
materiais com objetivo de racionalizar com minimização de custos o uso dos mesmos
nas diversas atividades no âmbito do Sistema de Serviços Gerais (SISG) |
|
|
Decreto nº 99.658,
de 30/10/1990 |
Regulamenta, no
âmbito da Administração Pública Federal, o reaproveitamento, a movimentação,
a alienação e outras formas de desfazimento de material. |
|
Lei nº 8.112, de 11/12/1990
|
Dispõe sobre o
regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das
fundações públicas federais. |
|
Regulamenta o art.
37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e
contratos da Administração Pública e dá outras providências. |
|
|
Decreto nº 1.171, de
22/06/1994 |
Aprova o Código de
Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal. |
|
Decreto nº 6.087, de
2007 |
Altera os artigos.
5o, 15 e 21 do Decreto no 99.658, de 30 de outubro de 1990, que regulamenta,
no âmbito da Administração Pública Federal, o reaproveitamento, a
movimentação, a alienação e outras formas de desfazimento de material, e dá
outras providências. |
|
Instrução Normativa
CGU nº 04, de 17/02/2009 |
Possibilita a utilização
de Termo Circunstanciado Administrativo (TCA) para a apuração de extravio ou
dano que implique em prejuízo de pequeno valor. |
Fonte: Resultados da pesquisa (2017).
De acordo com as informações dos entrevistados das unidades A, B
e C, no Instituto a área de patrimônio de cada unidade adota sua própria forma
de trabalho e segue um fluxo de atividades que é repassado empiricamente aos
servidores que ingressam no setor. Os servidores adequam modelos de outros
órgãos, criam seus próprios formulários e termos para os trâmites realizados no
setor, como se pode constatar na fala do entrevistado E1 (2017).
[...] aqui no nosso campus nós mesmos que criamos uma
padronização em relação à planilha e ao controle de bens e até repassamos para
alguns campi, existe essa troca de informação entre os campi, mas não existe um
padrão assim dentro da Instituição. No geral, cada campus do IF Sertão-PE cria
o seu meio de trabalhar e o que melhor lhe servir. Para as solicitações ao
setor de patrimônio nós temos formulários e termos […], pegamos de outros
modelos e adequamos à nossa necessidade, não é um padrão do IF Sertão-PE, pois
não existe um manual do patrimônio, tipo um caderno, um manual do Instituto,
não é um padrão que usamos, mas nós temos os termos e dá certo, com relação a
isso é tranquilo, mas, se tivéssemos o sistema da instituição, tudo já estaria
padronizado, não precisaríamos estar criando(sic) (E1, entrevista, 2017, grifo
nosso).
Nesse sentido, os servidores entrevistados (E2 e E4) consideram
que padronizar os procedimentos para todo o Instituto seria o ideal para o
desempenho do fluxo das atividades da área de patrimônio, pois traria
resultados melhores para o controle dos bens móveis, facilitando as
movimentações de bens entre os campi e as adequações contábeis. Isso é algo que
eles anseiam, como se observa nas manifestações de um dos chefes de
departamento e de um dos servidores que executam diretamente as atividades
patrimoniais.
As atividades de patrimônio no campus seguem a legislação, mas
não segue a um padrão para a execução na instituição, o procedimento que é
adotado aqui eu não sei se os outros campi adotam, mas a ideia é que realmente
seja adotado um procedimento só, uma única instrução, uma coisa só (E2,
entrevista, 2017).
Não temos uma padronização geral da Instituição, não temos
manual e nem fluxograma próprio da Instituição para seguir, é só o procedimento
interno mesmo, era bom que tivéssemos essa padronização, que sentasse o
patrimônio junto com toda a Instituição e fizesse essa padronização única.
[...] seria interessante que tivéssemos formulários específicos, um padrão não
só para o nosso campus, mas também para todos os campi (E4, entrevista, 2017).
A falta de padronização nos procedimentos patrimoniais das
instituições públicas é tema que já vem sendo discutido pela Administração
Pública. Registrou-se essa preocupação em discussão nacional, realizada no
segundo semestre do ano de 2001, com o apoio do Conselho Nacional de
Secretários de Administração (CONSAD), sobre a situação atual dos estados da
Federação e do Distrito Federal na área de gestão e controle patrimonial. Esta
iniciativa resultou na elaboração de documentos que apontaram o diagnóstico
sobre os principais obstáculos encontrados nessa área e elaboraram propostas
concretas de ações necessárias à superação dessas dificuldades, como apresenta Coutinho
(2004).
Considerando que o controle deve fazer parte das prioridades de
gestão e tomada de decisão do gestor público, foi observada a necessidade de
esforços conjuntos da gestão, dos servidores da área e dos usuários dos bens
para garantir o controle efetivo.
Percebe-se que embora a instituição não siga uma padronização,
formalizada mediante manual ou até mesmo um fluxograma que estabeleça os
procedimentos internos adotados em cada UG, as unidades seguem os procedimentos
do fluxo indicado na Figura
3. O desenvolvimento das atividades básicas do patrimônio vão desde a
incorporação dos bens móveis em sua carga, acompanhamento e baixa, conforme as
respostas dadas pelos coordenadores e servidores da área de patrimônio.
Figura 3 – Fluxo das atividades patrimoniais nas unidades
gestoras do IF Sertão-PE
Fonte:
Elaboração feita pelos autores a partir das informações das entrevistas (2017).
Como destaca Santos
(2016), a gestão patrimonial deve ser baseada em normas e procedimentos que
definam as rotinas de aquisição, entrada, registro, identificação e
responsabilidade pela carga de bens, a fim de proporcionar a realização de um
eficiente acompanhamento dos bens integrantes do ativo imobilizado. É
fundamental que todos os envolvidos no processo de controle patrimonial estejam
conscientes da sua importância para o sucesso da organização.
Entretanto, em relação ao cumprimento dessas etapas, o
coordenador de patrimônio da unidade B revelou que muitas vezes o bem chega ao
almoxarifado e é retirado pelo requisitante sem o conhecimento do setor de
patrimônio, gerando problemas ao controle dos bens, uma vez que o material
deixa de ser incluído na planilha de entrada de bens, de ser tombado e de ser
entregue ao setor ou usuário requisitante mediante a assinatura do termo de
responsabilidade sobre a devida guarda daquele bem.
Ainda segundo ele, quando o setor de patrimônio toma
conhecimento de um fato desses, é que sai à busca de localizar a nota fiscal de
venda e o próprio bem, para então realizar os procedimentos das atividades
patrimoniais que fazem parte do processo de controle de patrimônio. A ausência
desses procedimentos prejudica a eficiência do controle patrimonial, como exposto
no comentário do entrevistado E7.
Eu acredito que o controle patrimonial não está melhor porque o
pessoal não respeita os trâmites da área de patrimônio, principalmente quando
os bens chegam ao almoxarifado, e depois quando os responsáveis já estão de
posse dos bens, [...] movimentam os bens e não avisam ao setor de patrimônio (E7,
entrevista, 2017).
Diante dessa constatação, verifica-se a necessidade de
aproximação das partes envolvidas no processo de controle, bem como a
importância de que sejam seguidas as normas e procedimentos relativos ao
gerenciamento dos bens móveis.
4.2
Dificuldades encontradas na instituição e melhorias propostas
A falta de organização e padronização do sistema de controle
patrimonial nos órgãos públicos é um dos fatores geradores das dificuldades em
pôr em prática as regras e as orientações do Plano de Contas Aplicado ao Setor
Público (PCASP), e, consequentemente, para orientar as Demonstrações Contábeis
Aplicadas ao Setor Público (DCASP). A observância a tais procedimentos é
obrigatória e estes são posteriormente fiscalizados pelos órgãos de controle
interno e externo, como a CGU e o TCU.
Entre tais procedimentos contábeis, tem-se a depreciação e
reavaliação dos bens móveis e imóveis do seu patrimônio. Entretanto, em geral,
os órgãos do governo têm encontrado dificuldades para obedecer a essa
determinação dentro dos prazos estabelecidos, inclusive já revistos pela
Portaria STN nº 548, de 24 de setembro de 2015.
Ao longo desses quase nove anos, a maioria dos órgãos públicos ainda
não realizou a depreciação aplicada à vida útil dos bens da sua carga
patrimonial, bem como não procedeu à reavaliação dos valores de seus bens
móveis e imóveis, cuja realização é de caráter obrigatório e deve ocorrer em
períodos de quatro em quatro anos. O coordenador E5 revela que a depreciação
dos bens vem sendo realizada parcialmente pela unidade C:
A unidade C está fazendo esta depreciação em uma parte dos bens
através do SIGA ADM [Sistema Integrado de Gestão Acadêmica], pois nem todas as
informações que foram lançadas no banco de dados do sistema estão de acordo com
as classificações das aquisições, nem todas as informações técnicas estão
fiéis, por exemplo, às vezes encontramos distorções nas notas fiscais da compra
de determinado equipamento (E5, Entrevista, 2017).
Na pesquisa documental dos relatórios de gestão de 2012 a 2016,
observou-se que o Instituto não realiza a depreciação dos bens móveis na
maioria das suas unidades gestoras, caracterizando um ponto falho do seu
sistema de controle interno e patrimonial, assim como se verifica no comentário
do entrevistado a seguir.
Para lhe ser bem sincero, eu não sei nem como é feito esse
procedimento aqui na instituição, pois não temos proximidade com o setor
contábil com relação a esse tema, não sei como a depreciação dos bens está
sendo realizada na instituição, eu presumo que seja feita pela [área de]
Contabilidade, mas não sei dizer a forma como está sendo feita [...] (E1,
Entrevista, 2017).
Constatou-se que o sistema de controle patrimonial da instituição
não está unificado para as unidades e que carece avançar nesse sentido. As
modificações ocorridas nas normas aplicadas à Contabilidade Pública Brasileira
por conta das exigências de adequação aos padrões internacionais, tirou do
controle o foco exclusivo sobre o orçamento público e colocou em evidência os
aspectos patrimoniais. Dessa forma, a alta gestão deve buscar alinhar o
trabalho desempenhado na área de patrimônio como o da contabilidade de sua
unidade gestora, uma vez que os bens móveis devem ser geridos sob os três
aspectos: Normativo, físico e contábil. Um dos gestores entrevistados já
demonstra em seu relato essa preocupação, conforme se percebe a seguir.
Para o atendimento das normas técnicas, estamos procurando
estreitar os laços com a Contabilidade do campus, já fizemos uma proposta de
trabalho para que conjuntamente possamos sanar os problemas do patrimônio
[...], mas a gente percebe que em outras unidades ocorre também esse
distanciamento, a contabilidade se resume mais às despesas contábeis,
financeiras, custeios do exercício, o patrimônio ainda não está em destaque,
mas existe o interesse por parte da contabilidade local em ajustar isso (E6,
Entrevista, 2017).
Ainda na opinião do entrevistado E6, o fato de a instituição não
ter funcionando um sistema patrimonial que atenda as necessidades exigidas
pelas NCASP atesta a inexistência do seu controle patrimonial perante os órgãos
de controle interno e externo e é algo que a gestão precisa corrigir no âmbito
institucional.
O sistema de controle na verdade não existe, foi feito um
paliativo para atender um controle em nível de campus, agora, a nível gerencial
dos órgãos de controle a gente não tem esse acompanhamento efetivo, porque hoje
trabalhamos com a alimentação de uma planilha de Excel, tudo que entra e sai é
movimentado nessa planilha, com a mudança do plano de contas e outras
alterações da lei, o programa, o sistema que temos se tornou obsoleto, então
não existe (E6, Entrevista, 2017).
Duas das unidades gestoras (A e B) têm carga patrimonial
bastante significativa, e para atender ao desenvolvimento das atividades
patrimoniais, fazem uso de sistema de planilhas do programa Microsoft Excel
utilizadas para o controle dos bens móveis que são alimentadas manualmente sem
o auxílio de qualquer tipo de dispositivo facilitador da coleta de dados.
Entretanto, a unidade C, atualmente, além das planilhas do Excel
utiliza também o módulo de patrimônio do Sistema Integrado de Gestão Acadêmica
(SIGA-ADM), sistema disponibilizado pelo Ministério da Educação (MEC) para
utilização da área de Administração dos institutos federais para o
acompanhamento de serviços como protocolo, almoxarifado, patrimônio e
transportes.
No entanto, os coordenadores e servidores das unidades A, B e C
demonstraram-se insatisfeitos com a ferramenta de controle do patrimônio e
acrescentam que o sistema não traz a segurança desejada à fidelidade dos dados
imprescindíveis ao acompanhamento e gerenciamento dos bens, como se observa nos
relatos a seguir.
Eu considero que o trabalho de controle do campus é precário,
porque ainda trabalhamos com base em planilhas de Excel […]. O nosso sistema de
controle satisfaz em parte [...], se fosse um sistema informatizado, que até
pelo fato de ser mais seguro seria bem melhor, se fosse pra dar uma nota de 0 a
10, eu daria uma nota seis (E1, Entrevista, 2017).
O sistema de controle utilizado não satisfaz, é péssimo! É
péssimo porque ele não proporciona segurança para os dados quando o usuário
está manipulando o banco de dados, é uma planilha [do programa] Excel, então
mesmo que você bloqueie a planilha, podem ocorrer ameaças, porque é um bloqueio
frágil, uma vez que qualquer modificação que [se] precise realizar, você tem
que desbloqueá-la, eu já encontrei várias falhas na planilha e alterações que
eu digitei. É péssimo (E7, Entrevista, 2017).
Por outro lado, o entrevistado da unidade C, que utiliza o
sistema patrimonial SIGA-ADM, assinala como ponto positivo na sua utilização o
fato de o sistema permitir a movimentação de um bem entre unidades distintas,
em tempo real e de forma on line. Além de possibilitar o cálculo dos valores de
depreciações dos bens durante sua vida útil, atendendo o exigido pelas
Resoluções SIAFI (Macrofunção 02.03.30), que trata das modificações e
atualizações ocorridas na Contabilidade Pública aplicada ao ativo imobilizado
da Instituição. Como pontos negativos, destaca-se que o sistema não reconhece
as unidades gestoras separadamente, tudo é registrado em um único CNPJ, e a
sequência de registros de patrimônio (tombamento) é única para toda a
instituição, ou seja, o sistema não separa os RP de cada unidade, o que
dificulta o trabalho de acompanhamento dos bens.
De acordo com os servidores entrevistados das unidades A, B e C,
os setores de patrimônio não estão emitindo o Relatório Mensal de Bens (RMB), o
que significa dizer que a conformidade físico-contábil do acompanhamento do
controle do patrimônio da instituição não está sendo realizada.
Os servidores destacam a distância entre o contador e a área de
patrimônio como um dos fatores que dificulta essa atividade, além da ausência
de uso de sistema informatizado para o controle patrimonial, impossibilitando
cálculos manuais ou com planilhas de Excel para cargas de mais de dez mil
itens, por exemplo. Adiciona-se ainda a tendência de aumento, observada nos
últimos anos, de investimentos em novos bens para suprir as demandas das áreas
administrativas e acadêmicas da instituição.
Em geral, para a realização das novas aquisições, o setor de
patrimônio não é consultado sobre a disponibilidade de bens, sobre as
classificações desses materiais, ou mesmo se há algum registro de ocorrências
com determinados bens já adquiridos anteriormente, inviabilizanodo novas
compras. A respeito disso, um dos agentes patrimoniais comenta “[...] nem sempre
sabemos o que o setor de compras está adquirindo, pode ser, inclusive,
materiais que não tenha a qualidade necessária, e nem seja o que estamos
precisando” (E3, 2017).
Revela-se, nesse sentido, outro ponto a ser pensado pela gestão
em relação à organização das atividades administrativas dos setores de compras
e patrimônio, que é a aproximação dessas áreas, que também contribuiria para o
aprimoramento do controle patri monial.
É importante que haja troca de informações referentes aos bens
que integrarão a carga da unidade, desde o planejamento para a sua aquisição
até o seu recebimento e aceitação. Elas ajudam, inclusive, ao setor de
patrimônio antever a sua programação com relação à execução das tarefas de
recebimento, verificação do solicitante e aceite, tombamento, elaboração de
termos de responsabilidade e distribuição do bem dentro da instituição.
Outro ponto importante para o controle interno é que o setor ou
servidor requisitante dos bens que são adquiridos pelo setor de compras
informem a especificação do material de forma adequada aos registros contábeis
orçamentários e patrimoniais. O cadastramento indevido das classificações
desses bens pode gerar erros para os sistemas de controle contábil e
patrimonial. Essa foi uma das inconsistências apontadas pelo Órgão de Controle
Interno (OCI) em uma das fiscalizações realizadas (RG, 2013, p.214).
No tocante à distribuição dos bens requisitados pelos servidores
e à responsabilidade sobre a carga desses bens, um dos chefes de departamento
afirma que o bem só é “colocado sob a guarda do servidor requerente, mediante a
assinatura do termo de responsabilidade, não há dificuldades para as
assinaturas dos termos, ou se faz desse jeito ou o bem, sem a carga
patrimonial, não sai do departamento” (E2, 2017).
O coordenador E4 confirma o posicionamento de que o “bem é
entregue com o responsável identificado” e continua dizendo que “os termos de
responsabilidade sob os bens móveis distribuídos aos usuários, estão sempre
sendo atualizados pelo setor, da melhor forma possível, mas a falta da
ferramenta de controle também dificulta a atualização dos termos no dia a dia”
(E4, 2017).
O outro chefe de departamento, E6, esclarece ainda que a
resistência à assinatura dos termos por parte de algum usuário que possa ter
ocorrido devido ao desconhecimento das normas patrimoniais, já foi superada,
como se observa no relato a seguir.
A relação entre o setor de patrimônio e usuários está
consensual, não há mais oposição quanto às assinaturas dos termos de
responsabilidade, pois o recebimento dos bens está condicionado à assinatura
dos termos. Então, a relação está de interesse, eu assino porque quero o bem,
atualmente está amigável. Esta conscientização dos usuários passou a existir
com a aplicação da legislação, então cada um é detentor da responsabilidade
pelo bem que está recebendo, por sua guarda e por sua conservação (E6,
Entrevista, 2017).
A falta de comprometimento dos detentores/usuários com a
responsabilidade sobre os bens sob sua carga, deixando de assinar os termos
e/ou atualizá-los por ocasião das verificações da equipe de patrimônio, podem
ocasionar a não localização desses bens e causar falhas ao sistema patrimonial
e controle interno da instituição (RG, 2012, p.128).
O gestor E6 ainda avalia que a comunicação entre os usuários e o
setor de patrimônio quanto às movimentações de bens melhorou bastante: “Em
termos percentuais digamos que estão em 90%, digamos que 10% estão em fase de
conscientização, mas se ajustando, são muitas vezes novos servidores que não
tinham essa experiência de serviço público [...]” (E6, 2017).
Ocorrer essa comunicação é essencial para o bom desempenho do
acompanhamento dos bens móveis dentro da instituição, tanto para atualização da
localização e dos responsáveis (termos de responsabilidade) quanto para o seu
recolhimento no momento em que o bem não esteja mais atendendo a sua
finalidade, seja por ter sofrido danos ou por ter se tornado obsoleto, ou que o
bem esteja em desuso no local de lotação, seja por ter se tornado desnecessário
ou excedente.
Por outro lado, vários outros servidores citaram a movimentação
indevida dos bens. Um dos agentes acredita que até no próprio setor a
comunicação entre os servidores tem que ser melhorada, a fim de evitar
registros indevidos da não localização de bens.
Geralmente, sistemas informatizados apresentam banco de dados
cadastrais que permitem inserir informações diversas a respeito de cada bem da
carga patrimonial da organização. Assim, as ocorrências registradas para aquele
bem podem ser consultadas para a verificação da sua situação dentro da unidade,
o que não se tem disponível com o atual sistema simplificado com registros por
planilhas de Excel utilizado pelo Instituto.
No tocante à atividade de recolhimento dos bens, é comum que os
setores de patrimônio dos órgãos públicos não tenham depósitos ou um local
específico para a guarda dos bens que são retirados de uso.
Sob esse aspecto, os coordenadores de patrimônio responderam
que, em geral, as unidades gestoras não têm depósitos específicos para acomodar
os bens que chegam à instituição enquanto aguardam ser distribuídos, nem para
aqueles recolhidos e que serão destinados a outros locais ou terão baixa da
carga patrimonial. Em duas unidades a equipe de patrimônio sequer dispõe de
sala própria para o funcionamento do setor, ocupando um espaço mínimo com uma
mesa de trabalho e alguns armários, em um ambiente que é divido com outros
setores do departamento de administração.
Sob esse aspecto, Santos
(2016) comenta que, apesar da importância da atividade patrimonial para as
organizações, em muitas delas, o setor não possui uma área específica para o
desenvolvimento de suas tarefas e seu funcionamento. Às vezes porque a gestão
acredita que o movimento do serviço é pequeno ou porque acham que o responsável
do almoxarifado pode acumular mais essa função.
A falta da estrutura física e de boas condições de trabalho para
o desempenho dos serviços da área de patrimônio são fatores que dificultam a
execução das atividades patrimoniais, como também desmotiva o servidor da área
de patrimônio. Como se percebe no comentário do Coordenador E7, “[...]
atualmente, muitas vezes estou de fone de ouvido para tentar me concentrar em
alguma atividade, pois a sala é compartilhada, muitas vezes saio da sala para
outra, para tentar elaborar algum documento” (E7, 2017).
Com base no relato dos chefes de departamento, coordenadores e
agentes da área de patrimônio, foi elaborado o
Quadro 4 com as dificuldades e soluções para o desempenho do controle
patrimonial da instituição.
Quadro 4 –
Dificuldades versus soluções para melhorar o controle patrimonial
|
DIFICULDADES PARA O
CONTROLE PATRIMONIAL |
SOLUÇÕES PARA
MELHORIA DO CONTROLE PATRIMONIAL |
|
§ Ausência de
sistema informatizado mais ágil, que disponha de leitor óptico para facilitar
a leitura de dados durante o levantamento dos bens; § A atual ferramenta de controle
de bens não permite acessar o banco de dados de qualquer local da instituição;
§ A planilha de controle é disponibilizada em um único computador e só
permite o acesso de um servidor por vez, o que atrasa a realização das
atividades; § Carência de maior empenho por parte dos servidores que atuam no
processo de controle patrimonial; § Atualização de todos os bens da carga
patrimonial no cadastro do sistema de controle; § Movimentação indevida dos
bens móveis pelos seus usuários dentro das unidades do IF; § A cultura das
pessoas de retirarem o bem para uso externo à instituição sem se preocupar em
avisar ao setor competente e solicitar a devida autorização; § Espaço de
trabalho limitado, em algumas unidades o setor divide a sala de trabalho com
outros setores, impedindo a concentração necessária às tarefas da área; § Falta
de pessoal de apoio para o transporte e o manuseio dos bens dentro da
Instituição; § Ausência de comunicação entre os setores envolvidos na
aquisição, recebimento e controle dos bens patrimoniais; § Falta de conscientização
das pessoas quanto às responsabilidades sobre os bens que utilizam e as
penalidades que possam vir a sofrer em caso de danos ou desaparecimento; § Deficiência
na aquisição das plaquetas de identificação dos bens, devido a não
participação de licitantes em processos de compras. |
§ Implantação de
sistema operacional informatizado e único para todas as UGs, com programa de leitor
óptico, com o uso de códigos de barras e aparelhos eletrônicos para fazer a
coleta de dados, com acesso via rede para vários usuários, que permita
registrar todos os eventos relativos aos bens móveis da unidade desde a sua
entrada até a sua baixa, auxiliando efetivamente o acompanhamento dos bens
móveis; § Sistema de controle que permita aos usuários consultar o rol de
bens ociosos na unidade com condições de serem reutilizados, gerando o
reaproveitamento desses bens que muitas vezes ficam esquecidos em algum
depósito; § Capacitação dos servidores; § Número maior de servidores administrativos
no setor para a divisão das tarefas; § Sala própria para o funcionamento do
setor, estruturada e com espaço suficiente para atender às necessidades da
área de patrimônio; § Depósitos adequados à guarda dos bens recolhidos ociosos
e/ou inservíveis, até que tenham um novo destino; § Comunicação mais
eficiente entre os servidores envolvidos no processo de controle, inclusive
dentro do próprio setor de patrimônio; § Aquisição de dispositivo de
monitoria codificada, através do uso de rádio frequência, para registrar a
movimentação dos bens dentro do perímetro da unidade; § Controle efetivo
mensal através do RMB; § Realizar a conformidade físico-contábil dos bens; § Melhorar
o planejamento para as aquisições e para as manutenções que serão necessárias
à conservação dos bens; § Melhorar os incentivos, como a gratificação para a
função de coordenador; § Promover eventos para conscientizar as pessoas a
fazer bom uso dos bens, zelar e guardar, contribuindo para o controle
realizado pelo setor de patrimônio; § A união dos envolvidos no processo de controle,
desde os servidores da execução até os usuários dos bens, quanto ao repasse
das informações de movimentações e atualizações dos registros dos bens
evitando com isso sua não localização; § Formação de Comissão Inventariante Permanente,
a fim de facilitar a identificação dos bens; § Permanência dos coordenadores
de área por mais tempo ocupando a função. |
Fonte: Dados da pesquisa (Entrevistas, 2017).
Percebe-se que as dificuldades que afetam o controle patrimonial
e as soluções apontadas para a melhoria do seu desempenho resumem-se na
execução conjunta de ações concretas por parte dos sujeitos organizacionais (gestão
superior, coordenadores e servidores da área de patrimônio e os detentores e/ou
usuários dos bens móveis), além de incentivos organizacionais, como condições
de trabalho e espaço físico adequado.
Portanto, para superar as dificuldades do controle dos bens
móveis permanentes e atender a padronização exigida pelas novas regras da
contabilidade brasileira, é necessário observar os aspectos patrimoniais do
controle físico e dos registros contábeis dos bens, bem como reunir esforços de
todos os atores sociais envolvidos, além da adoção de ferramenta eficiente que
torne o processo de controle patrimonial mais efetivo na instituição.
5. Considerações finais
Este estudo buscou analisar, com base na percepção dos
servidores da área de patrimônio em uma organização pública e de documentos
institucionais, como está sendo realizado o controle bens móveis de caráter
permanente e as dificuldades enfrentadas pelos servidores de patrimônio na
execução das atividades de controle dos bens.
Constatou-se que o instituto federal analisado não faz uso de um
manual de procedimentos para o desempenho das atividades da área de patrimônio,
mas as suas unidades seguem ritos internos para o fluxo das tarefas que atendem
satisfatoriamente aos servidores da área de acordo com o que a legislação
recomenda.
Em relação à ferramenta de controle patrimonial, constatou-se
que o sistema utilizado para o controle dos bens nas unidades não é único, pois
existe o uso do sistema patrimonial SIGA-ADM e do sistema a base de planilhas
do Excel, este último atende parcialmente às necessidades da área de
patrimônio.
Desta maneira, a instituição está realizando a depreciação dos
bens de forma parcial, pois existem unidades gestoras que não estão praticando
a reavaliação dos bens permanentes e emitindo os Relatórios Mensais de Bens
(RMB), conforme as exigências da NBCASP.
Por conseguinte, considerando que administração dos bens deve
ser regida obedecendo a um conjunto de normas e princípios, o descumprimento
das recomendações da legislação traz implicações à gestão, que poderá vir a ser
penalizada com o pagamento de multas e com a responsabilização dos gestores
públicos e servidores da área.
Assim, é indiscutível a necessidade da articulação entre as
áreas de patrimônio, contabilidade e tecnologia da informação, alinhadas às
diretrizes da alta administração das unidades gestoras e usuários dos bens,
para que o controle melhore o desempenho e corresponda aos padrões exigidos
pela legislação, além das exigências dos órgãos de fiscalização (interna e externa).
No que diz respeito à gestão, existe a necessidade de
disponibilizar ferramenta eficiente para o uso efetivo de sistema patrimonial
informatizado, com as características indicadas pelos servidores da área e que
atenda às exigências indispensáveis ao controle físico dos bens e aos registros
contábeis; estruturar os setores de patrimônio e o espaço de trabalho; melhorar
a comunicação entre os setores envolvidos com o processo de controle, como os
de compras e contabilidade, aproximando-os da área de patrimônio; melhorar os
incentivos para os coordenadores de patrimônio, considerando a sua participação
no rol de responsáveis da instituição, e promover eventos educativos com o
objetivo de conscientizar os detentores da responsabilidade e/ou usuários dos
bens.
Espera-se que este estudo contribua para a discussão sobre o
controle patrimonial em organizações públicas visando o aperfeiçoamento desta
função e que promova o uso efetivo e eficiente de recursos de modo a
possibilitar o melhor aproveitamento dos bens adquiridos, redução de
desperdícios e o reforço de boas práticas administrativas para o
aperfeiçoamento da prestação de serviço público. Além disso, este estudo
contribui para reflexão teórica e prática do campo de estudos de gestão
patrimonial, pouco explorada no meio acadêmico e profissional da gestão pública
brasileira.
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