Artigos
Compras Públicas no
Brasil: Tendências de inovação, avanços e dificuldades no período recente
Public Procurement
in Brazil: Innovation trends, advances and difficulties in the recent period
Contratación pública
en Brasil: Tendencias de innovación, avances y dificultades en el período
reciente
Ciro Campos Christo Fernandes ciro.fernandes@uol.com.br
Escola Nacional de
Administração Pública, Brasil
Compras Públicas no Brasil: Tendências de inovação, avanços e
dificuldades no período recente
Administração
Pública e Gestão Social, vol.
11,
núm. 4, 2019
Universidade Federal de Viçosa
Recepção: 31 Janeiro 2019
Aprovação: 14 Agosto 2019
Publicado:
01
Outubro 2019
Resumo:
Este artigo é um balanço dos avanços,
limitações e perspectivas para o fortalecimento das compras públicas na
Administração Pública brasileira. A pesquisa se baseou no levantamento,
categorização e análise de trabalhos sobre temas de compras públicas, focalizando
a produção científica apresentada nos congressos anuais de Administração
Pública entre 2008 e 2016, promovidos pela associação que congrega os líderes
responsáveis pela gestão pública dos estados brasileiros. Uma amostra de
trabalhos que tratam especificamente de compras públicas foi selecionada.
Apresenta-se uma visão sistemática das principais mudanças e inovações,
destacando as seguintes tendências: Marco legal e regulatório, sistemas
informatizados e portais na internet, reestruturação dos formatos de compra e
contratação, terceirização, metodologias e ferramentas de gestão das compras,
uso do poder de compra, ciclo do suprimento, centralização das compras e
institucionalização da área.
Palavras-chave:
licitações,
contratações públicas, gestão pública.
Abstract: This paper is an assessment of the advances, limitations and
prospects for strengthening public procurement in central government and in the
Brazilian states (subnational governments). The research was based on a
document survey, categorization and analysis of the scientific production of
works on public procurement issues. The research focused the scientific
production presented at the annual congresses of Public Administration between
2008 and 2016, promoted by the association that congregates the leaders
responsible for the public management of Brazilian states. A sample of works
that deal specifically with public procurement was selected. A systematic view
of the main changes and innovations is presented, stressing the following trends:
Legal and regulatory framework, computerized systems and portals on the
internet, restructuring of purchase and contracting conformation, outsourcing,
methodologies and tools for purchasing management, use of purchasing power,
supplies cycle, centralization of purchases and institutionalization of the
area.
Keywords: bidding, public
contracts, public management.
Resumen: Este artículo es un balance de los avances, limitaciones y
perspectivas para el fortalecimiento de la contratación pública en la Administración
Pública de Brasil. La investigación se basó en la categorización y análisis de
obras sobre temas de contratación pública, centrándose en la producción
científica presentada en los congresos anuales de Administración Pública entre
los años de 2008 y 2016, promovida por la asociación que reúne a los líderes
responsables de la gestión pública de los estados brasileños. Se seleccionó una
muestra de trabajos que se ocupan específicamente de la contratación pública.
Se presenta una visión general sistemática de los cambios e innovaciones clave,
destacando las siguientes tendencias: Marco legal y regulatorio, sistemas
computarizados y portales de internet, reestructuración de formatos de compra y
contratación, tercerización, metodologías y herramientas de gestión de compras,
uso del poder adquisitivo, ciclo de suministro, centralización de compras e
institucionalización del área.
Palabras clave: licitaciones
públicas, contratación pública, gestión pública.
1. Introdução
Este artigo é um balanço dos avanços, limitações e perspectivas
para o fortalecimento das compras públicas no governo federal e nos Estados
brasileiros, no período recente. A pesquisa foi baseada no levantamento de
documentos, categorização e análise da produção de trabalhos sobre temas de
compras públicas. Esta é uma área de pesquisa emergente que, nos últimos anos,
tem atraído um número crescente de profissionais envolvidos com projetos de
inovação nas regras, sistemas, processos e formatos de organização das compras
e da logística pública.
A Administração Pública brasileira passou por importantes
mudanças na gestão de compras públicas desde a aprovação de uma lei geral de
licitações (Lei 8.666), em 1993, e a introdução das tecnologias de informação e
do comércio eletrônico nos processos de compras e transações entre o Estado e
seus fornecedores. No entanto, essas mudanças ainda não foram objeto de uma
avaliação mais abrangente que identifique quais têm sido as tendências de
inovação e a extensão da disseminação dessas inovações, particularmente entre
os governos estaduais. Além disso, há a necessidade de identificar obstáculos,
restrições e questões que dificultam o progresso na área, particularmente, seu
desenvolvimento técnico e consolidação institucional.
A perspectiva teórica que fundamenta esta pesquisa considera as
abordagens sobre a institucionalização das compras e contratações públicas como
uma função administrativa, inserida na construção do estado e da administração
pública (Thai,
2001; 2009;
Knight
et al., 2007; Nagle,
1999). No caso específico do Brasil, essa construção é um processo ainda
incompleto que resulta em heterogeneidades, assimetrias e desequilíbrios entre
funções, organizações, processos e sistemas que também afetam o relacionamento
com os fornecedores (Fernandes,
2014; Fiuza
& Medeiros, 2014). Diante destas circunstâncias, a construção do
arcabouço legal e de uma burocracia profissional, assim como a assimilação de
capacidades técnicas, o desenvolvimento de sistemas informatizados e o
fortalecimento institucional da área são requisitos fundamentais.
A pesquisa analisou os trabalhos apresentados nos congressos de
Administração Pública entre 2008 e 2016, promovidos pelo Conselho Nacional de
Secretários de Estado de Administração (CONSAD), associação que reúne os
líderes responsáveis pela gestão pública dos estados brasileiros. Os
Congressos CONSAD de Gestão Pública são realizados anualmente, reunindo cerca
de 2.000 participantes a cada evento, em sua maioria servidores públicos dos
três níveis de governo. A maior parte dos trabalhos foi produzida por practitioners
das administrações públicas estaduais e federal, o que se reflete nas
experiências relatadas ao longo deste artigo. Tratam-se de servidores públicos
diretamente envolvidos com atividades técnicas ou gerenciais, mas empenhados na
sistematização de informações e na reflexão a partir da sua experiência
prática.
Levantamentos similares que complementam os resultados obtidos
com essa pesquisa foram realizados por Marini
(2008) e Dezolt
e Barbosa (2016) a partir de dados produzidos diretamente pelos governos
estaduais e por Campos
(2008), Prado
(2014) e Oshiro,
Renda dos Santos e Jesus-Lopes (2016), que analisaram a produção sobre
compras públicas publicada em revistas científicas ou apresentada em congressos
de cunho acadêmico.
2. Tendências de mudança e inovação
Este artigo pretende contribuir com a construção de uma visão
abrangente e sistemática das compras públicas no Brasil, baseada na
categorização das principais mudanças e inovações que se disseminaram no
período recente. A amostra selecionada contemplou 70 trabalhos que tratam
especificamente de compras públicas, contendo pesquisas, diagnósticos, estudos
de caso e avaliações de projetos e iniciativas inovadoras na área. Os trabalhos
foram coletados entre janeiro e junho de 2017, no repositório do CONSAD
(http://banco.consad.org.br), que publica a produção dos Congressos. Uma versão
preliminar deste artigo foi apresentada em sessão realizada no X Congresso, em 6
de julho do mesmo ano. Eventuais lacunas de publicação da versão escrita de
algum trabalho apresentado nos Congressos são uma possível limitação da coleta
realizada. O método de seleção foi a identificação do assunto nos títulos,
palavras-chave e resumos.
Uma categorização preliminar foi utilizada para a análise dos
trabalhos, baseada em levantamentos internacionais recentes da produção
científica sobre compras públicas (Flynn & Davis, 2014; Patrucco,
Luzzini & Ronchi, 2017) e na sistematização de tendências, experiências
e práticas internacionais (Thai
& Grimm, 2000; Thai,
2009; Dimitri,
Piga & Spagnolo, 2006) e dos governos estaduais brasileiros (Dezolt
et al., 2016), além do trabalho de MacManus
(1996), que descreve os componentes dos sistemas de compras públicas no
contexto das transformações que têm atingido essa área.
A categorização foi ajustada de forma interativa, no decorrer do
exame dos trabalhos selecionados, para chegar à sistematização final de um
conjunto de temas que situasse as mudanças e inovações dentro da perspectiva
estratégica de institucionalização da função compras públicas no Brasil. Dessa
forma, o balanço apresentado destaca não somente a frequência dos temas que
foram objeto de experiências inovadoras, muitas delas alcançando disseminação
nacional, como também as deficiências e limitações que indicam possíveis itens
de uma agenda para o fortalecimento da área.
Assim, o levantamento levou à identificação das seguintes
tendências de transformação das compras públicas: Arcabouço legal e normativo,
sistemas informatizados e portais na internet, reestruturação dos formatos de
compra e contratação, terceirização, metodologias e ferramentas de gestão das
compras, uso do poder de compra, ciclo do suprimento, centralização das compras
e institucionalização da função compras e contratações públicas.
A Tabela 1 apresenta a distribuição dos trabalhos examinados,
por tema e escopo geográfico, permitindo uma visão do conjunto da produção
sobre compras públicas. O escopo geográfico se refere à Administração Federal
(União) ou ao estado da federação objeto de algum trabalho. Quando se refere a
mais de um Estado, por exemplo, na forma de análise comparativa, o escopo
geográfico é definido como “estados”.
O arcabouço legal e normativo das compras e contratações foi
explorado em 9 trabalhos que trataram da estrutura normativa no âmbito federal
e dos estados e das experiências de criação e implantação do pregão, do
registro de preços e do Regime Diferenciado de Contratações (RDC). Os sistemas
informatizados de apoio aos processos de compra e contratação e portais de
compras públicas na internet conformaram um segundo grupo temático, com 7
trabalhos voltados para as experiências estaduais e da Administração Federal.
A reestruturação dos formatos de compra e contratação foi o tema
de 15 trabalhos sobre experiências de implantação dos cartões de crédito
corporativos para suprimento de fundos, cotação eletrônica para compras de
pequeno valor, acordos de nível de serviços e novos formatos de contratação em
telecomunicações, compra de passagens e abastecimento de frotas. A
terceirização foi o objeto específico de 8 trabalhos que discutiram sua
aplicação e os mecanismos e metodologias para contratação e gestão de serviços.
O tema das metodologias e ferramentas de gestão das compras foi abordado por 14
trabalhos que trataram do planejamento das compras, padronização de materiais e
serviços, estimação de preços de referência, metodologias e sistemas de
controle de custos e avaliação de fornecedores.
O uso do poder de compra do estado recebeu 9 trabalhos que
analisaram aspectos legais e normativos das regras de preferência e
experiências estaduais de políticas de fomento às micro e pequenas empresas e
de sustentabilidade ambiental. O ciclo do suprimento foi abordado em 3
trabalhos com análises gerais e sobre a Administração Federal e os estados. A
centralização das compras como modelo de organização foi analisada em 3
trabalhos. Finalmente, a discussão sobre a institucionalização da função
compras e contratações na administração pública foi tema de 2 trabalhos que
abordaram a Administração Federal e os estados.
A distribuição por escopo geográfico dos trabalhos evidencia a
representatividade da produção nacional sobre compras públicas, que focalizou
15 estados de todas as regiões do país, além da Administração Federal e
municípios. A distribuição, considerando somente os trabalhos direcionados
especificamente a alguma experiência estadual, perfaz um total de 35 trabalhos
que exploram 7 do total de 9 temas. As experiências de Minas Gerais e São Paulo
foram responsáveis pela maior participação na produção, com 11 trabalhos. As
abordagens que apresentam levantamentos abrangendo vários estados correspondem
a 5 trabalhos, além de 1 trabalho sobre municípios. Abordagens gerais, na forma
de análise de questões da área, sem a focalização de alguma experiência
específica, foram encontradas em 9 trabalhos. As subseções adiante expandem a
análise dos trabalhos, situando-os no âmbito de cada uma das nove tendências
identificadas. A análise foi complementada pela contribuição de outros
trabalhos publicados em periódicos acadêmicos, quando pertinentes à
contextualização ou aprofundamento de algum tema.
Tabela 1 –
Distribuição por tema e escopo geográfico
|
Tema |
Quant. |
Escopo Geográfico |
|
Arcabouço legal e
normativo |
9 |
APF, Estados, SP,
SE, PE, CE, PA |
|
Sistemas
informatizados e portais na internet |
7 |
APF, Estados, RJ,
MG, PR, SP, CE |
|
Reestruturação dos
formatos de compra e contratação |
15 |
ES, MG, SP, PI, AM,
SE, CE, PA |
|
Terceirização |
8 |
APF, SP, MG, TO |
|
Metodologias e
ferramentas de gestão das compras |
14 |
APF, MG, BA, ES, RS,
AM, SP, PE, RN |
|
Uso do poder de
compra |
9 |
APF, PE, SE, RS, SP |
|
Ciclo do suprimento |
3 |
APF, Estados |
|
Centralização das
compras |
3 |
APF, CE, MG |
|
Institucionalização
da função compras e contratações |
2 |
APF, Estados |
|
Total |
70 |
Legenda: APF – Administração Pública Federal
2.1.Arcabouço
legal e normativo
O arcabouço de leis e normas que regulam as compras e
contratações públicas tem sido intensamente afetado pelo movimento
internacional de transformação e convergência das regras e procedimentos,
impulsionado pelo comércio eletrônico, globalização dos mercados e iniciativas
de integração econômica e abertura comercial (Arrowsmith
& Davies, 1998; Arrowsmith,
& Trybus, 2003). No Brasil, a inovação pontual nos procedimentos e a
aplicação da tecnologia nas licitações tem sido o caminho de atualização do
marco legal e regulatório, ainda pendente de uma revisão abrangente da Lei
8.666/93.
As inovações introduzidas no arcabouço legal e normativo se
concentraram em três mudanças-chave cujo alcance e impactos têm sido decisivos
para a trajetória da área, com desdobramentos muito amplos, conforme discutido
a seguir. São elas o pregão, o registro de preços e, mais recentemente, o novo
regime de contratação das obras de engenharia. O pregão foi uma experiência de
inovação legal e normativa que, com alguma ousadia, inovou os procedimentos de
negociação e seleção de propostas encontrando nos leilões reversos um formato
que intensificava a competição e permitia a renegociação dinâmica de propostas,
até a seleção da vencedora. A disseminação desse formato alcançou proporções
extraordinárias no Brasil. Desde sua criação, em 2000, o pregão se tornou, em
poucos anos, a modalidade de licitação mais utilizada, crescendo rapidamente de
3,3% em 2001 para 72% do valor total das licitações realizadas em 2014, no
âmbito da Administração Federal (Fernandes,
2016).
A criação do pregão resultou do aproveitamento criativo e
tempestivo da oportunidade política de decisão de governo, por meio de medida
provisória, para atender a uma área até então fechada a experimentações
inovadoras que se contrapusessem ao arcabouço legal e normativo construído em
torno da Lei 8.666/93 (Fernandes, op. cit.). A disseminação notável que
alcançou se deve, em alguma medida, à simplificação de procedimentos e
agilização de prazos, avanços bem aceitos pelos dirigentes e técnicos
envolvidos diretamente com as licitações. O pregão atendeu também ao propósito
principal da sua criação, que era a redução de custos das compras públicas nas
licitações, conforme discutido em trabalhos de pesquisa analisados por
Fernandes (op. cit.). Esses trabalhos sugerem ainda possíveis impactos
positivos indiretos, atribuíveis ao pregão, como a mudança da cultura da área
de compras na Administração Pública, com o empoderamento e consequente
valorização do “pregoeiro”, a aplicação da tecnologia da informação nas
transações com os fornecedores e o impulso a inovações derivadas, como o
registro de preços vencedores do pregão. O “pregoeiro” é um servidor público
designado para conduzir os pregões, dotado de autonomia e atribuições legais da
função que lhe permitem decidir sobre o andamento e o encerramento do rito e a
aceitação ou não de recursos interpostos pelos participantes.
Mas há limitações na experiência com o pregão, particularmente o
caráter circunscrito e incompleto de que se revestiu a sua criação, como
modalidade de uso alternativo que se sobrepunha ao arcabouço legal e normativo
das licitações. Teixeira,
Prado Filho e Salomão (2016) problematizaram a bem-sucedida disseminação do
pregão como inovação que se presta à seleção de propostas pelo menor preço, mas
não equaciona aspectos de qualidade e de adequação às necessidades, que depende
do planejamento e de estratégias de compra.
Amorim
(2016) estudou os resultados da utilização do pregão na contratação de
serviços continuados. Identificou um elevado percentual de contratos
rescindidos (30%) devido a falhas atribuíveis a problemas como a saúde
financeira das empresas (op. cit.). Como as empresas são levadas à redução de
preços das suas propostas, motivadas pelo ambiente competitivo do pregão, os
resultados da sua pesquisa indicam a necessidade de discutir a tendência à
celebração de contratos com preços inexequíveis.
O registro de preço nas licitações, criado em 2001, tem sido a
mais influente inovação sobre a forma de contratação nas licitações e já está
atualmente disseminada por todos os níveis de governo. A regulamentação do
registro de preços, previsto na Lei 8.666/93, abriu aos governos estaduais a
possibilidade de implantar o novo instituto em conexão com as iniciativas de
centralização das compras e de introdução de inovações tecnológicas, em
especial os portais de compras e o pregão eletrônico.
Em Sergipe (Prado,
Zylberman & Andrade, 2008a) e Pernambuco (Araújo
& Gomes, 2010), o registro de preços apoiou a centralização das
contratações, incumbindo ao órgão central de compras o levantamento da demanda
e a condução das licitações dos bens e serviços de uso comum entre os órgãos.
No Pará, a centralização se apoiou na criação de ferramentas informatizadas que
tornaram obrigatória a adesão ao registro de preços no caso de contratações
padronizadas e de grande volume (Negrão
& Matos, 2016). No Ceará, o registro de preços também foi implantado ao
lado da centralização das compras, como instrumento para sua viabilização,
motivado pela necessidade de controle das despesas (Bezerra
et al., 2010).
Conforme evidenciado nesses trabalhos, a implantação do registro
de preços em alguns estados se deu associada a medidas de controle de custos e
despesas e à centralização das compras e contratações. A sua disseminação
parece ter sido impulsionada por iniciativas dos dirigentes dos órgãos
empenhados em obter as vantagens da concentração das compras para obtenção de
preços melhores agilização de prazos. O registro de preços permite contornar a
complexidade procedimental da licitação e a debilidade técnica das equipes para
atender às necessidades de forma tempestiva, o que o torna atraente para
contornar as limitações técnicas e de organização das áreas de compras e
contratações. Uma questão a ser considerada é a da utilização do registro de
preços como simples artifício para queimar etapas procedimentais poder resultar
em perda de eficiência e qualidade das compras e contratações.
Mais recentemente, uma terceira inovação normativa foi a
criação, em 2009, de um conjunto de regras específicas para a contratação das
obras de engenharia de longa duração, o RDC. O novo regime, criado pela Lei nº
12.462, de 4 de agosto de 2011, trouxe procedimentos alternativos de negociação
e seleção e de contratação, incorporando muitas das inovações procedimentais
testadas com o pregão. A sua aprovação se deu num contexto da pressão política
pelo cumprimento dos prazos dos eventos esportivos internacionais da Copa do
Mundo de 2014 e dos Jogos Olímpicos de 2016. Ampliado seu escopo para atender o
cronograma das obras prioritárias do governo federal no âmbito do Programa de
Aceleração do Crescimento (PAC) e sucessivamente para as obras das áreas de
ensino, saúde, portos, aeroportos, silos, unidades prisionais e locais
atingidos por desastres naturais, converteu-se em novo marco legal para as
obras de engenharia de maior complexidade, criado à margem da Lei 8.666/93.
O RDC reduziu prazos, simplificou regras e introduziu
procedimentos de seleção e negociação para incentivar a competição e a assunção
dos riscos de execução dos projetos pelos contratados. Conforme mencionado, as
suas regras incorporaram os avanços procedimentais do pregão, especialmente a
inversão de fases, simplificação procedimental, encurtamento de prazos e
utilização dos meios eletrônicos (Oliveira,
Pessoa Neto & Torres, 2013, 2015). Uma importante inovação que
acompanhou o desenho aberto com a criação do pregão foi a ruptura com as
modalidades de licitação para a escolha entre níveis de flexibilização
definidas com base no custo passando a considerar as necessidades de cada
contratação e combinando ferramentas e características procedimentais.
2.2.Sistemas
informatizados e portais na internet
Os sistemas informatizados de apoio aos procedimentos de compra
e contratação se desenvolveram e passaram a operar cada vez mais em plataformas
abertas à conexão com a internet, para permitir transações com os fornecedores
(Neef,
2001). Os sistemas podem potencialmente abranger todo o fluxo das etapas
que compõem o ciclo do suprimento (veja seção 2.7), mas as experiências
relatadas indicam uma concentração naquelas etapas específicas do processo da
licitação stricto sensu, ou seja, oferta e seleção das propostas de compra. A
informatização é também uma oportunidade para o redesenho das normas, processos
e estruturas organizacionais da área de compras e contratações (Croom
& Brandon-Jones, 2005; Moon,
2005; Mccue
& Roman, 2012). Nesse sentido, o impacto da implantação dos sistemas
informatizados pode ser transformador em relação às práticas tradicionais ou se
limitar a melhorias incrementais (MacManus,
2002).
Alguns trabalhos analisaram sistemas do Rio de Janeiro (Pacano,
Pinto & Nunes, 2010), Paraná (Manhani
& Lima, 2016) e Ceará (Couto
da Silva, 2010). No âmbito da Administração Federal, o trabalho de Vasconcelos
(2013) descreveu a informatização do processo de aquisição de insumos estratégicos
da área da saúde. A geração de dados e informações de forma sistemática foi
outro avanço, em conexão com a implantação dos sistemas informatizados,
relatado nas experiências do Rio de Janeiro e Minas Gerais.
Entretanto, os trabalhos mencionados indicam que predominaram as
inovações incrementais, sem o enfrentamento das iniciativas de maior
complexidade e risco, como é o caso da integração entre as etapas do processo,
com a supressão das etapas que não agreguem valor e o aprofundamento da informatização,
para ganhar resolutividade na operação das funcionalidades dos sistemas e na
integração com outros sistemas. A criação de ferramentas de apoio a etapas do
ciclo do suprimento ainda não estruturadas ou precariamente realizadas e as
iniciativas de organização da área e de qualificação do seu pessoal pode ser
facilitada pelo impulso renovador trazido pelo desenvolvimento e implantação
dos sistemas informatizados.
Os portais de compras na internet são uma inovação que ganhou
ampla disseminação, em grande medida porque dão visibilidade às licitações
públicas e promovem a inclusão da administração pública e seus fornecedores no
comércio eletrônico, com potencial de impacto na ampliação da participação,
redução de custos de transação e transparência (Ribeiro,
2009). A Administração Federal desenvolveu o seu portal – “Comprasnet”
(www.comprasnet.gov.br) –, permitindo que os fornecedores tenham acesso a
ferramentas de apoio às compras e a bases de dados interligadas entre todos os
órgãos. Estes sistemas oferecem funcionalidades que facilitam a participação
dos fornecedores nas licitações públicas, através da publicação de anúncios de
licitação na internet e do cadastro online, além da participação direta nos
pregões eletrônicos, a partir de qualquer local conectado.
Estima-se que a ampla maioria dos estados possua portais de
compras na internet e que um contingente expressivo realize pregões eletrônicos
e algumas transações dos processos de licitação em forma eletrônica,
especialmente o cadastro de fornecedores e a divulgação eletrônica dos editais.
Pesquisa de Alves
& Souza (2011), realizada em 2010, constatou que 20 dos 27 estados
brasileiros mantinham portais de compras, dos quais 12 realizavam pregões
eletrônicos por meio de sistemas próprios. De forma geral, os portais estaduais
têm seguido uma configuração predominante que inclui as funcionalidades do
pregão e cotação eletrônicos, registro de preços, catálogo de materiais e
serviços, publicação das licitações e acompanhamento dos contratos.
A implantação dos portais de compras na internet foi analisada
em trabalhos sobre as experiências de São Paulo (Ferreira,
Pereira & Ballesteros, 2016) e Minas Gerais (Hirle
et al., 2013). A experiência precursora de São Paulo com a Bolsa Eletrônica
de Compras (BEC), criada em 2000, progressivamente evoluiu para se converter em
um portal de compras na internet. A BEC introduziu os leilões reversos para
compras públicas no Brasil e uma abrangente padronização das especificações de
produtos e serviços. A experiência de Minas Gerais se destaca pelo avanço obtido
na abrangência do seu portal de compras, que incorporou as funcionalidades do
sistema informatizado de apoio à administração de materiais e serviços.
2.3.Reestruturação
dos formatos de compra e contratação
A reestruturação dos formatos de compra e contratação se refere
às iniciativas de revisão das normas, procedimentos e instrumentos de
contratação para atender às características dos produtos e serviços e, ainda,
aos perfis de oferta do mercado e de consumo das organizações (Carter
& Narasimhan, 2006). Vários trabalhos apresentaram descrições e análise
das experiências estaduais em diversas áreas: A adoção dos cartões de crédito
corporativos, o sistema de cotação eletrônica de compras, os acordos de nível
de serviço e de melhoria conjunta com terceirizados, a contratação integrada
dos serviços de telecomunicação, a negociação direta dos preços de passagens,
os sistemas de controle de viagens e novos modelos de abastecimento das frotas.
A implantação dos cartões de crédito para as aquisições de
pequeno valor, aprimorando o acompanhamento e controle das despesas, foi
inovação com resultados favoráveis, relatados no trabalho de Casagrande,
Cestari & Motta (2009a) sobre o Espírito Santo. No Pará, o sistema de
cotação eletrônica de preços foi descrito no trabalho de Barbosa
(2015). Trata-se da ferramenta informatizada que possibilita a divulgação
de ofertas de compras de pequeno valor e o recebimento de propostas dos
fornecedores.
Rodrigues
et al. (2013) e Santos,
Vimeiro e Rodrigues (2013) descreveram a utilização dos acordos de nível de
serviço pelo governo de Minas Gerais, para estipular níveis de desempenho nas
contratações, por meio de indicadores. Ferragino
& D’Amico (2010) relataram a padronização do combustível para o
abastecimento com álcool nos contratos de locação de veículos e Borges
et al. (2010), o caso dos serviços de impressão. A parceria com o
fornecedor para a obtenção de melhorias conjuntas é uma inovação praticada
nessas experiências.
A adoção de novas estratégias de contratação de serviços tirando
proveito das mudanças tecnológicas ocorreu, em especial, na área das
telecomunicações. No Espírito Santo, a substituição da telefonia convencional
por contratos corporativos de integração de voz, voz sobre Endereço de
Protocolo da Internet (IP), imagem e dados levou à redução de custos (Lyrio
et al., 2010).
As iniciativas de implantação dos sistemas de gestão da
aquisição de passagens para viagens corporativas foram uma frente de inovação
com ampla disseminação. São itens de despesa com grande visibilidade perante a
opinião pública, como é o caso das passagens aéreas. A adoção de formas
inovadoras de negociação dos preços com as empresas de transporte foi quase
sempre acompanhada da concentração das compras e da criação de ferramentas,
como os sistemas informatizados de compra de passagens e gestão das diárias dos
servidores. Em São Paulo (Junqueira,
Araújo & Silva, 2015) e no Piauí (Correia,
2009), a utilização do registro de preços permitiu a concentração das
compras. No Amazonas (Dos
Santos, 2009) e no Espírito Santo (Lyrio et al., 2009,
2010)
foram implantados sistemas informatizados de controle das viagens.
Os modelos de gerenciamento do abastecimento de frota de veículos
por meio de cartões ou dispositivos eletrônicos se disseminaram em alguns
estados, conforme relatados nos trabalhos sobre Sergipe (Prado,
Zylberman & Andrade, 2008b), Ceará (Santos,
2010) e Minas Gerais (Soares
& Monteiro, 2014). Em Sergipe, foi implantado o controle eletrônico do
consumo da frota por meio de dispositivo instalado diretamente em cada veículo.
O Ceará implantou um sistema de gestão para o consumo de combustível baseado na
descentralização das compras, utilizando cartão magnético e ferramenta
informatizada de controle. O modelo de Minas Gerais utiliza rede própria de
abastecimento, seguindo opção adotada com base na comparação de custos em relação
à compra em postos comerciais credenciados.
2.4.Terceirização
A terceirização é frequentemente objeto de controvérsia no
Brasil, embora a descentralização de atividades para a contratação no mercado
seja expressamente prevista como forma de descentralização desde a publicação
da lei da reforma administrativa de 1967, ainda em vigência (Decreto-lei nº
200), que recomenda a “execução indireta”, mediante contrato, das atividades
que a iniciativa privada esteja apta a desempenhar (veja art. 10, § 7º). A sua
disseminação internacional recente está associada às políticas de redução de
custos e descentralização e tem sido adotada a despeito das diferenças de
cultura, estrutura e organização entre as administrações públicas nacionais,
conforme levantamento da OCDE
(2010). A contratação de serviços exige a internalização de capacidades
técnicas específicas, que incluem metodologias e instrumentos para apoiar a
decisão pela terceirização, a especificação dos serviços e o seu monitoramento
(Ancarani,
2009). Implementada como solução imediatista ou desvinculada de uma visão
estratégica, a terceirização pode gerar problemas de coordenação,
instrumentalização dos contratos e perda de controle e accountability (Kirkpatrick
& Lucio, 1996).
Os trabalhos de Teixeira,
Martelanc e Prado Filho (2009) e de Dantas
(2012) buscaram desfazer preconceitos e simplificações para argumentar em
favor da utilização da terceirização, desde que atendidos critérios de
conveniência e economicidade e somente quando a administração pública dispor de
padrões adequados para definir formatos de contratação, preços de referência e
avaliação da prestação dos serviços. O trabalho de Teixeira
et al. (2010) recomendou a aplicação dos critérios e parâmetros da teoria
dos contratos para fundamentar as definições estratégicas da administração
pública em relação à alternativa da produção direta (verticalização) ou
contratação. Dantas (op. cit.) discutiu os riscos jurídicos da terceirização
utilizada de forma descuidada, como no caso da contratação para reposição de
força de trabalho e não para prestação de serviços.
A criação de um órgão de caráter técnico para estabelecer os
padrões e a supervisão das contratações foi uma importante inovação em São
Paulo (Ferragino
& D’Amico, 2010). O trabalho de Agune
e Ferragino (2009) analisou a experiência da implantação das metodologias para
a decisão pela terceirização dos serviços de prestação continuada. A
terceirização da frota foi adotada em Minas Gerais, com base na análise
sistemática das alternativas de compra ou locação dos veículos (Brito,
Duarte & Soares, 2014). A inovação na terceirização para a contratação
de serviços de gestão de prestadores “quarterizados” foi implantada, nesse
mesmo estado, para os serviços de manutenção da frota de veículos de uso
corporativo pela administração pública (Soares
& Moura, 2014). No Tocantins, foram terceirizados os serviços de
logística para a gestão do fluxo de compra, armazenagem e distribuição de
medicamentos e materiais hospitalares (Coelho,
2010).
2.5.Metodologias
e ferramentas de gestão das compras
As inovações em metodologias e ferramentas de gestão das compras
públicas incluem o planejamento das compras, padronização dos materiais e
serviços, estimação dos preços de referência das licitações, controle de
custos, gestão dos contratos e avaliação dos fornecedores. O planejamento das
compras e contratações e a consequente agregação das demandas e aproveitamento
dos ganhos de escala foram avanços que se realizaram a partir da assimilação da
abordagem estratégica das compras públicas. Em Minas Gerais foram criadas
agendas de compras e coordenação das licitações (Silva,
Rodrigues & Anjos, 2009;
Rodrigues & Marques, 2010) buscando o seu alinhamento com os objetivos
e metas do planejamento governamental (Vilhena
& Hirle, 2013). Na Bahia, a criação de catálogos para a padronização
dos materiais foi relatada no trabalho de Gomes
(2010).
As metodologias para estimação dos preços de referência das
contratações vieram substituir a simples coleta informal de cotações. No
Espírito Santo foi introduzida uma metodologia baseada em pesquisa de mercado (Cestari,
Casagrande & Motta, 2008; Casagrande,
Cestari & Motta, 2009b). A estimação a partir dos preços diretamente registrados
nas transações comerciais é a metodologia implementada no Rio Grande do Sul (Leal
& Mahler, 2013) e no Amazonas (Silva,
2016). O trabalho de
Ferreira (2013) relatou o desenvolvimento de ferramentas de inteligência
computacional para o tratamento estatístico dos preços de referência das
licitações e para a produção de relatórios gerenciais, em São Paulo. Um sistema
de controle de custos capaz de identificar oportunidades de economia,
abrangendo várias etapas do ciclo do suprimento, foi implantado em Pernambuco (Sales,
2014).
O trabalho de Drumond
et al. (2013) relatou a introdução, em Minas Gerais, de mecanismos
sistemáticos de levantamento de informações sobre os fornecedores que
possibilita a identificação de gargalos de suprimento e a melhoria do seu
relacionamento com o Estado. A metodologia de estimação dos custos dos projetos
e atividades foi objeto do trabalho de
Silveira (2010), que analisou a experiência do Banco Central com a
implantação do sistema de custo por atividade (ABC - Activity-Based Costing). O
trabalho de Morais,
Silva & Cardoso (2009) e de Cardoso
et al. (2011) relataram a experiência do controle dos custos de mão-de-obra
dos contratos de terceirização no Rio Grande do Norte, que inibiu o pagamento
de propinas por meio da especificação precisa das despesas em planilhas.
2.6.Uso
do poder de compra
As políticas de uso do poder de compra do Estado visam alinhar
as compras públicas a objetivos socioeconômicos. Dessa forma, as compras e
contratações públicas podem ser incorporadas ao desenho de políticas de alcance
transversal, como instrumento para alcançar resultados e impactos mais amplos,
que sejam de interesse público (Grandia
& Meehan, 2017). Há uma diversidade de métodos e instrumentos, sendo
alguns dos mais conhecidos o estabelecimento de regras e requisitos para a
seleção de fornecedores e propostas e para o cumprimento de contratos (Arrowsmith,
2010). As políticas desta natureza, no Brasil, têm sido criadas em duas
frentes, de forma combinada ou não: A primeira se volta para o uso do poder de
compra no fomento das micro e pequenas empresas e no desenvolvimento local. A
segunda mira a sustentabilidade ambiental das compras e contratações e, de
forma derivada, do consumo e do descarte de bens e insumos.
As políticas em favor das micro e pequenas empresas se
disseminaram nos estados, impulsionadas pela aprovação, em 2006, do Estatuto da
Microempresa. As regras de preferência foram o principal instrumento dessas
políticas, inserido no arcabouço legal das licitações, impondo aos órgãos a
necessidade de lidar com a aplicação conjunta dos diversos critérios e
parâmetros de seleção de propostas (Arantes,
2015). As regras passaram por sucessivas ampliações em seu alcance,
primeiro, com a criação do “empate ficto” e a preferência para as microempresas
e empresas de pequeno porte, em 2006. Em 2007, foi regulamentada a preferência
para bens e serviços de informática e automação e em 2010, as margens de
preferência para produtos e serviços com tecnologia nacional.
Em Pernambuco (Rocha
et al., 2013) e no Rio Grande do Sul (Dasso
Jr., 2013; Torres,
Mayer & Lunardi, 2013) foram criados programas governamentais de apoio
à participação das micro e pequenas empresas nas compras públicas e em Sergipe
foi aprovada uma lei estadual com este propósito (Teles
et al., 2009). O Programa “Fornecer”, no Rio Grande do Sul, orienta as
empresas locais a obterem habilitação para participar de pregões presenciais
para compra de alimentos de consumo da própria administração estadual, em
penitenciárias, escolas e hospitais. Em Minas Gerais a ampliação da base de
fornecedores foi objeto de uma iniciativa que integrou a abertura de empresas,
nas juntas comerciais, ao seu cadastramento automático como fornecedor (Souza
et al., 2013).
Os compromissos internacionais assumidos pelo país e a
iniciativa coordenadora, no âmbito da administração federal, levaram à criação
de uma política de sustentabilidade ambiental com alcance transversal (Barki
& Gonçalves-Dias, 2014). As compras sustentáveis têm sido incorporadas
às agendas da administração federal e de estados como São Paulo (D’Amico
& Agune, 2009;
D’Amico, 2010).
2.7.Ciclo
do suprimento
A visão das compras e contratações como uma função da
administração pública está baseada na definição sistêmica dos seus componentes
e relações como processos interdependentes que perpassam o conjunto dos órgãos
e têm como eixo fundamental o suprimento dos bens e serviços (Thai,
2001; 2009).
O ciclo do suprimento é constituído pelas etapas de identificação de
necessidades, especificação do produto e do fornecimento, divulgação ao mercado
e análise e seleção de propostas, escolha dos fornecedores, negociação de
preços e de condições, elaboração e celebração do contrato, recebimento,
inspeção e armazenamento do bem, controle de estoques e reposição. No caso de
contratos de prestação de serviços, inclui as etapas de gestão dos contratos. O
processo do suprimento se completa, necessariamente, com sua articulação
externa, junto ao mercado dos fornecedores, na forma dos processos de compra ou
contratação de bens e serviços (Tridapalli,
Fernandes & Machado, 2011).
A estruturação do ciclo do suprimento como processos integrados,
capazes de atender de forma satisfatória às necessidades de gestão da
administração pública com eficiência e regularidade, é um tema de agenda
governamental no Brasil ainda não resolvido. O trabalho de Teixeira
et al. (2011) criticou a prevalência no Brasil de visões limitadas e
segmentadas das compras e contratações públicas. A função suprimento vem sendo
alçada ao nível estratégico das organizações, inclusive pela formulação de um
planejamento de compras e contratações que seja capaz de estabelecer objetivos
e estratégias, ao longo de toda a cadeia de valor, considerando a contribuição
de cada elo à geração de valor pela organização (Cooper,
Lambert & Pagh, 1997). Esse planejamento pode incluir as decisões sobre
o que produzir internamente, comprar ou terceirizar e o tratamento dos
fornecedores como parceiros em estratégias para a geração de valor (Prado
Filho et al., 2016). O trabalho de Ferrer
(2013) defendeu um modelo abrangente e integrado, adotando a perspectiva do
ciclo do suprimento.
2.8.Centralização das compras
A centralização das compras é uma tendência evidenciada pela
recente criação das agências de compras, nos países europeus, como modelo
voltado para o aproveitamento de ganhos de escala e a condução qualificada das
contratações ou aquisições de maior complexidade (Dimitri
et al., 2006). Ao mesmo tempo, proliferam as iniciativas de atuação
colaborativa em torno do compartilhamento das compras entre organizações
públicas, sob múltiplos formatos e circunstâncias (Walker
et al., 2007), mas a descentralização por meio da delegação de atividades e
rotinas, apoiada em sistemas de informação, é também uma tendência que vem se
contrapor ao modelo tradicional dos departamentos de compra (Thai,
2001). Na verdade, levantamentos empíricos indicam a predominância de
modelos mistos que combinam componentes de centralização e descentralização, em
diferentes graus e formatos (McCue
& Pitzer, 2000).
No caso brasileiro, a fragilidade política e institucional das
compras levou à descontinuação do modelo de centralização do período Vargas,
adotado entre os anos 1930 e 1945, deixando como legado uma situação de
fragmentação e autonomia exagerada dos órgãos ao longo do período subsequente (Fernandes,
2015). Essa situação tem sido revertida nos últimos anos com o
fortalecimento dos órgãos centrais responsáveis pela supervisão e normatização
das compras e com as iniciativas de centralização, a exemplo da criação da
Central de Compras e Contratações do Governo Federal, e de compartilhamento de
compras. Em Minas Gerais, a contratação centralizada dos serviços de uso comum
foi implantada por ocasião da instalação da Cidade Administrativa, sede do
governo estadual, inaugurada em 2010 (Rodrigues
et al., 2013). A criação de uma unidade especificamente voltada para a
gestão e fiscalização dos serviços reuniu as equipes responsáveis pela
contratação e pela fiscalização, que passou a se apoiar em acordos de nível de
serviço.
No Ceará, a centralização foi solução adotada para a redução de
custos dos hospitais da rede pública, reforçando a gestão dos estoques num
contexto de pressão fiscal (Souza
& Freitas, 2016). Há registros sobre as experiências de centralização
das compras em Sergipe, Pernambuco e Pará, implementadas em conexão com a
regulamentação do registro de preços (veja seção 2.1), mas não é possível
identificar experiências mais avançadas de fortalecimento da estrutura
organizacional das compras e contratações, que deveria ser acompanhada da
criação de órgãos ou instâncias de centralização ou coordenação. Além disso,
experiências como a do Ceará sugerem que não se partiu propriamente de um
modelo descentralizado ao qual se contrapusesse a centralização, mas da
debilidade do arcabouço de normas e, sobretudo, dos padrões e parâmetros para a
gestão e controle das licitações.
2.9.Institucionalização
da função compras e contratações
Os fatores de ordem institucional são importantes para analisar
a consolidação das compras e contratações públicas sob uma perspectiva mais
abrangente, como função da administração pública cuja construção exige o
equacionamento de requisitos relacionados com a estrutura organizacional e a
inserção dessa área, em termos de sua identidade, espaço de atuação e
jurisdição, leis, normas, políticas e procedimentos (Hunja,
2003). A organização da área na administração federal foi analisada por Fernandes
(2014), que identificou uma crônica debilidade em sua trajetória,
caracterizada pela ausência de uma estrutura organizacional própria e de uma
delimitação precisa e abrangente do seu espaço de atuação.
O trabalho de Teixeira,
Silva e Salomão (2014) explorou alguns desses aspectos, no caso das
administrações públicas estaduais e salienta como particularmente problemática
a inexistência de quadros de pessoal especializado que, organizado como
carreira ou em outros formatos, fortaleça a identidade profissional, a
expertise técnica e a construção de uma identidade pelos funcionários em
atuação nestas atividades. Além disso, aponta Minas Gerais como o caso mais
desenvolvido de integração entre os componentes de uma política de gestão do
suprimento. Avanços teriam ocorrido também em São Paulo e Rio de Janeiro, com a
criação de ferramentas informatizadas; no Rio Grande do Sul, com a
centralização das compras, acompanhada de mudanças nos processos e criação de
ferramentas de tratamento dos dados, e em Goiás, com o início do
desenvolvimento de um sistema de logística e gestão de suprimentos.
3. Conclusões: avanços, dificuldades e perspectivas
A área de compras e contratações públicas revelou-se
inegavelmente dinâmica e inovadora quando observamos sua trajetória recente,
retratada na amostra de trabalhos selecionados. Entretanto, não há rupturas ou
inflexões acentuadas na trajetória, mas uma progressiva disseminação de
inovações do governo federal para os estados e municípios e, mais recentemente,
entre os estados e municípios. Essa disseminação parece ter sido impulsionada
pelo intercâmbio direto de experiências, pela cooperação em moldes mais
formais, pelo trabalho de consultores e por organismos internacionais que
passaram a se interessar pela modernização e convergência entre os modelos de
compras e contratações públicas.
Duas inovações no arcabouço legal e normativo, criadas na
Administração Federal, mudaram as regras de contratação e de seleção e
negociação de propostas nas licitações: O pregão e o registro de preços. Elas
foram as matrizes da proliferação de inovações que em muitos casos se
combinaram entre si e com outras inovações, aprofundando e ampliando seus
impactos, por exemplo, pela utilização do registro de preços para padronizar as
compras ou para concentrar e centralizar as licitações, ou pela disseminação do
pregão como instrumento da inclusão de micro e pequenas empresas como
fornecedores públicos.
Outra inovação igualmente importante na trajetória foi a criação
dos portais de compras na internet, que teve no “Comprasnet” e no sistema
eletrônico de apoio às licitações da administração federal dois importantes
vetores da disseminação do comércio eletrônico na administração pública,
alcançando estados e municípios através de convênios e cooperação. A ampla
maioria dos estados atualmente mantém portais de compras e muitos realizam
pregões online e diversas transações importantes dos processos de licitação em
forma eletrônica, como o cadastro de fornecedores e a divulgação dos editais na
internet.
Os avanços que se pode constatar nas compras e contratações
públicas demonstram que a agenda dessa área se diversificou, abrindo novas
frentes para além das mudanças legais e normativas nas regras de licitação. As
principais tendências de inovação e mudança foram, em primeiro lugar, a criação
de novos formatos de contratação, a partir de um conhecimento melhor da
administração pública sobre os produtos e serviços no mercado e as suas
necessidades e perfil de consumo. Enquadram-se nessa tendência os cartões
corporativos para suprimento de fundos ou abastecimento de frotas, os acordos
de nível de serviços com os terceirizados, a contratação de serviços
compartilhados entre vários órgãos, a negociação direta dos preços de passagens
e a contratação integrada dos serviços de telecomunicação.
Uma segunda tendência foram as metodologias e ferramentas de
gestão das compras, que se desenvolveram apoiadas no aproveitamento dos
potenciais da tecnologia da informação. Exemplos desse tipo de inovação foram
as experiências de informatização de várias etapas do fluxo processual das
licitações dentro dos órgãos, os sistemas e metodologias de planejamento das
compras, a padronização dos materiais e serviços, a estimação dos preços de
referência, a gestão de contratos, a avaliação de fornecedores e a integração
das licitações ao orçamento, além da construção de indicadores gerenciais sobre
a área.
O uso do poder de compra do Estado foi uma terceira tendência de
mudança e inovação que, neste caso, voltou-se para a incorporação de objetivos
socioeconômicos a esta área, seja por meio do fomento a micro e pequenas
empresas e ao desenvolvimento local, seja pela introdução de parâmetros de sustentabilidade
ambiental para as compras e contratações e para o consumo de bens e serviços
pela administração pública. Várias experiências relatadas nos trabalhos
analisados demonstram que esses temas têm encontrado respaldo entre os governos
nos três níveis, alinhando as iniciativas da área a uma agenda internacional
com grande visibilidade pública.
Ressalte-se que os avanços registrados ainda permanecem
limitados em sua abrangência e profundidade porque falta estruturar o ciclo do
suprimento, ou seja, o conjunto das etapas que compõem, no seu conjunto, a
gestão das compras e contratações, desde a identificação das necessidades até o
controle dos estoques e a avaliação da prestação dos serviços terceirizados.
Muitas das etapas estão ainda em uma situação na qual a sua estruturação é
ainda item de agenda a ser enfrentado pelas administrações públicas, o que
exigirá a capacitação de pessoal, a assimilação de metodologias e expertise
técnica e a implantação de sistemas e ferramentas de gestão.
De resto, a necessidade de fortalecimento institucional da área
é questão central que se depreende do exame de muitos dos trabalhos, quando
atentamos para as dificuldades e limitações relatadas pelos autores, a maioria
practitioners que vivem a realidade cotidiana da gestão pública. As compras e
contratações públicas devem ser encaradas como uma função da administração
pública cuja construção exige o equacionamento de um conjunto de requisitos
relacionados com a estrutura organizacional e a inserção da área, em termos de sua
identidade, do espaço de atuação e jurisdição, das leis, das normas, das
políticas e dos procedimentos.
O levantamento realizado permite inferir indicações de temas
para pesquisas futuras que contribuam para a solução de problemas, o
desenvolvimento de modelos e instrumentos e o aprofundamento do conhecimento
sobre as compras públicas. Fundamentalmente, sugere-se a realização de
levantamentos bibliométricos da produção brasileira mais abrangentes, que
analisem de forma integrada e com a devida categorização os trabalhos dos
practitioners e os de origem acadêmica. Além disso, é necessário incorporar a
produção representada pelos trabalhos dos programas de pós-graduação. O
levantamento de dados sobre os estados e municípios, que permanecem em larga
medida pouco conhecidos, é outra linha de trabalho premente a ser viabilizada
tanto para subsidiar as políticas governamentais como também para servir à
pesquisa empírica, particularmente os estudos comparados.
A prospecção, análise e proposição de modelos de gestão das
compras públicas e da cadeia de suprimentos que sejam adequados às
especificidades do setor público é outra oportuna linha de pesquisa aplicada
que emerge como oportunidade, a partir dos resultados do balanço apresentado
nesse artigo. Da mesma forma, parece necessária e oportuna a pesquisa sobre a
terceirização e seus resultados e a aplicação de abordagens institucionais e
organizacionais que se voltem para a área de compras e contratações, na forma
de estudos de caso e pesquisa comparada.
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